发布文号: 内政办发[2001]8号
内政办发[2001]8号
各盟行政公署、市人民政府，自治区各委、办、厅、局，各大企业、事业单位：
自治区卫生厅、体改办、计委、经贸委、劳动和社会保障厅、药品监督管理局等七部门《关于全区城镇医药卫生体制改革的实施意见》已经自治区人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
根据《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》（中发〖１９９７〗３号）和《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》（国办发〖２０００〗１６号）精神，结合自治区实际，制定本实施意见。
一、城镇医药卫生体制改革的指导思想
以邓小平理论为指导，建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇医药卫生体制；通过引进竞争机制，促进卫生机构和医药行业健康发展；以比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，满足人民群众的基本医疗服务需要，提高人民的健康水平。
城镇医药卫生体制改革要坚持卫生事业发展与国民经济和社会发展相协调、与医疗保险制度改革相配套的原则，坚持实事求是、积极稳妥的原则。
二、实行卫生工作全行业管理
卫生行政部门要转变职能，政事分开，依法行政。打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，积极实施区域卫生规划，用法律、行政、经济等手段加强宏观调控，逐步实行全行业管理。同时，积极探索卫生部门公有制的有效实现形式和卫生管理科学方法，探索卫生行政部门充分行使卫生事业的社会管理职能、逐步实现“政事分开”的有效途径。
不断加强卫生法制建设。依据国家的法律法规，结合自治区实际，尽快制定和完善对医疗机构、卫生技术人员、医疗技术应用、大型医疗设备和预防保健等实施科学管理的地方卫生法规和规章；建立和完善医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的准入制度；健全并严格执行各项医疗服务技术规范。
加强卫生行政执法监督职能，改革卫生执法监督体制，完善对各类医疗机构和公共卫生的执法监督体系，逐步实现卫生综合执法。卫生行政管理、药品监督和工商行政管理等部门要密切配合，依法打击非法行医现象以及非法医疗、药品广告，杜绝不规范行医行为，净化自治区医疗和医药市场。
三、建立新的医疗机构分类管理制度
将医疗机构分为非营利性医疗机构和营利性医疗机构进行管理。自治区、盟市、旗县卫生行政管理部门要根据国家关于营利性和非营利性医疗机构划分标准以及本区域的经济发展和医疗需求状况，确定政府举办的非营利性医疗机构。其它各级各类医疗机构性质的划分，由医疗机构在履行设置审批、登记注册和校验手续时，以书面形式向卫生行政管理部门予以核定。政府不举办营利性医疗机构。
卫生行政管理部门在确定政府举办的非营利医疗机构时，一般以城市的区为单位，每区必须有一所非营利性医疗机构，以体现社会公平；在确定医疗机构布局时，一般以区为单位，每区不少于两所医疗（含诊所），保护竞争，防止垄断，同时要充分考虑中蒙医和专科医疗机构的合理布局。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位。
营利性和非营利性医疗机构实行不同的财政、价格和税收政策。政府举办的非营利性医疗机构由同级财政根据医疗机构的具体情况，以定额、定项或差额补助等不同方式给予合理补助。非营利性医疗机构开展的医疗服务实行政府指导价，营利性医疗机构则实行市场调节价。非营利性医疗机构享受国家制定的税收优惠政策和自治区制定的免费优惠政策。营利性医疗机构依法纳税、照章交费，但为扶持其发展，自取得执业登记资格之日起，３年内享受国家规定的有关免税政策。
非营利性公立医疗机构在做好基本医疗服务工作，保证医疗质量和水平的前提下，经卫生行政管理部门批准，可以利用现有的房屋、设备、人才，适度开展非基本医疗服务，设置特种门诊、病房等医疗服务项目，以满足不同层次的医疗保健需求。非营利性公立医疗机构开办非基本医疗服务，必须坚持服务对象自愿选择的原则，收入要全部纳入业务收入，统一核算。卫生行政管理部门及其它有关部门要制定相应管理办法，严格监督管理。
四、建立健全医疗服务体系
对社会卫生服务组织、综合医院和专科医院进行合理分工。社区卫生服务组织主要从事预防、保健、健康教育、计划生育指导及常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复，并纳入城镇职工医疗保险定点医疗机构范围。综合医院和专科医院主要从事疾病诊治，其中大型医院主要从事急危重症、疑难病症的诊治，并结合临床开展教学、科研工作。
改革城市医疗服务模式。将现行的医疗机构三级服务模式转变为区域医疗中心和社区卫生服务的二级服务模式。位于城市的企业医疗机构要逐步移交地方，实行全行业管理，纳入城镇医疗服务体系。
建立健全社会卫生服务体系。社区卫生服务中心（站）一般以街道办事处所辖区域为单元进行设置，可以由基层医院转制改造而成，也可以采用其它方式设置。每个社区卫生服务中心（站）必须与一家非营利性大型综合医疗机构建立定点协作关系。城市一、二级医疗机构要向社区卫生服务中心（站）或其它社区卫生服务组织转换；部分骨干二级医院可转为专科医院。社区医生要与居民逐步建立相对固定的家庭医生服务合同制度，逐步形成“首诊负责”关系，重点做好老年人、妇女、儿童、残疾人和慢性病患者的健康服务工作。各医疗卫生机构都要支持和参与社区卫生服务体系的建设和发展工作，形成布局合理、规模适度、结构适宜、功能完善的社区卫生服务体系。
建立社区卫生服务中心与大型医疗机构双向转诊制度，保障广大群众对医疗服务的选择权。职工按照医疗保险的有关规定，可选择包括大型综合医院、社区卫生服务组织在内的数家定点医疗机构就医。所有社区卫生服务中心与定点协作的大型综合医院都要建立双向转诊关系，所发生的费用，凡符合基本医疗保险制度有关规定的，纳入基本医疗保险报销范围。要通过建立双向转诊制度，逐步实现小病在社区、大病到医院的卫生服务管理目标。
五、加强卫生资源配置宏观管理
根据自治区卫生资源配置标准，加快实施区域卫生规划，采取多种措施，积极调整卫生资源存量，合理控制卫生资源增量，进一步优化卫生资源总量。卫生资源已经供大于求的地区，不再新建或扩建医疗机构，重点提高技术含量和改善医疗环境；引导大型医疗机构及富余人员向基层、社区卫生服务组织和医疗服务薄弱的地区延伸和流动；引导医疗机构的设施和人员向预防保健服务方面流动；引导具有一定专科特色的一、二级医院向专科医院发展。
按照自愿、合作、互助、互惠原则，积极组建医疗服务集团，促进卫生资源的充分利用和病人的合理流动，并将组建医疗服务集团纳入区域卫生规划。要发挥大型非营利性医疗机构的龙头作用，鼓励其通过兼并、合作等形式，帮助那些符合区域卫生规划要求但医疗服务量长期不足、难以为继的医疗机构走出困境。对不符合区域卫生规划要求，业务严重不足，不能正常运转的机构，可通过撤销等方式予以调整。
支持社会力量举办医疗服务机构，多渠道筹集卫生发展资金，满足不同层次的需要。鼓励社会举办的医疗机构与政府举办的医疗机构、营利性医疗机构与非营利性医疗机构之间开展良性竞争，以促进医疗机构服务质量和工作效率的提高。
六、改革卫生监督体制和预防保健体系
依照依法行政、政事分开、综合管理、总体规划、分类指导、逐步到位的原则和精简、效能、统一的要求，对自治区现有各级卫生防病疫机构进行结构重组和功能调整，优化卫生资源配置，合理划分并明确卫生监督与卫生技术服务职责，理顺和完善卫生监督体制与疾病预防控制体系，构建统一执法、办事高效、运转协调、行为规范的卫生监督执法控制体系，使预防保健和卫生监督执法工作进一步得到加强。
将原由各卫生事业单位承担的各项卫生监督职能集中起来，组建同级卫生行政管理部门履行卫生监督职能的执行机构，专职承担面向社会的综合性卫生监督执法任务。将原来卫生事业单位中的疾病预防控制职能调整、归并、集中，可组建辖区内的集疾病预防与控制、卫生检测检验、技术指导、技术仲裁、科研培训、咨询服务为一体的综合性疾病预防控制机构。具体的组建方案别行制定，经编制部门审核同意，报当地政府批准后实施。
进一步加强妇幼保健机构建设，重点强化保健职能。自治区、盟市和旗县妇幼保健机构均要完成妇女保健、儿童保健、生殖保健、健康教育等方面的监督、指导、监测和信息统计工作。人口较少的旗县的妇幼保健机构也可与疾病预防控制机构合建防保中心，以提高资源利用率。妇幼保健扩大的临床业务部分，要采取多种形式逐步调整到合理的范围。
七、转变公立医疗机构的运行机制
扩大公立医疗机构的运营自主权，积极探索公有制的有效实现形式，开展公立医疗机构所有权和经营权分离的试点工作，建立健全医疗机构内部激励与约束机制，逐步实行公立医疗机构的自主管理。
公立医疗机构要积极推行公开竞争、择优聘任医院院长的制度，实行并完善院长负责制和院长任期目标责任制。对于医院的行政管理、业务管理和经济管理等重大问题，经院领导班子集体研究决定后，院长负领导责任。充分发挥公立医疗机构党组织的政治核心作用和职代会的民主监督作用，建立责权统一、运转协调、决策民主、执行有力的医疗机构领导体制和内部运行机制。
深化医疗机构人事制度和分配制度改革。按照精简、效能的原则定编定岗，公开岗位任职条件，实行双向选择和全员聘用制，签订任职合同。积极试行人事代理制度，实行专业技术职务评聘分开，健全和完善劳动仲裁制度，妥善安置未聘人员，逐步与社会保险制度相衔接。坚持按劳分配和效率优先、兼顾公平的原则，多劳多得，优劳优酬，拉开收入差距。以病人为中心，积极推行病人选择医生制度，不断完善科学的业绩平估和奖励制度，充分调动职工的积极性和创造性。
加强医疗机构经济管理，强化成本核算，有效利用人力、物力、财力等资源,提高效率，降低成本。重点压缩医疗机构内部行政管理和后勤服务冗员，减人增效。积极推行后勤服务社会化，可以将医院后勤服务与医院脱勾，组建独立经营、自负盈亏的后勤服务实体，可以在各医院后勤服务实体基础上组建跨区域的后勤专业服务企业，也可以将医院后勤服务工作交给社会专业服务公司承担。
八、实行医药分开核算分别管理的办法
要切断医疗机构和药品营销之间的直接经济联系，逐步解决“以药养医”的问题，控制药品费用不合理增长。在逐步规范财政补助方式和调整医疗服务价格的基础上，逐步把医院的门诊药房改为药品零售企业，独立核算，依法纳税。当前先对县及县以上公立非营利性医院的药品收入实行收支两条线管理，收支结余上缴卫生行政管理部门，纳入财政专户管理，合理返还，同时，积极稳妥地进行门诊药房改为药品零售企业的试点工作。
药品收支结余主要用于弥补医疗成本以及社区卫生服务、预防保健等其它卫生事业经费的不足，各级财政、卫生行政管理部门不得扣留或挪作他用，要保证医院药品流动资金的合理运转和医院各项工作的正常运行。
社区卫生服务组织、门诊部及个体诊所除可经销由自治区卫生、药品监管部门审定的常用和急救用药外，不得从事药品购销活动。
九、规划财政补助范围和方式
按照公共财政和分级财政体制的要求，各级人民政府要规范对医疗机构的财政补助办法。补助的主要原则是，保证政府对卫生事业行使管理和监督职责，支持卫生机构向社会提供良好的公共卫生服务，改善基本的医疗卫生服务条件，不断提高人民群众的健康水平。在动员社会广泛筹集卫生事业发展资金的同时，各级政府对卫生事业的投入水平要随经济发展逐年提高，原则上政府的卫生投入不低于财政支出的增长幅度。
财政补助范围的确定，根据政府管理卫生事务、行使卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要进行。补助项目主要包括卫生执法监督和预防保健等公共卫生服务、重要医学科研、基本医疗服务、符合区域卫生规划的基本建设和设备购置等。补助资金按照定员定额、项目论证立项、零基预算等方法核定。
各级政府卫生行政管理部门及卫生执法监督机构履行卫生管理和监督职责所需经费，由同级财政预算支出，其中包括人员经费、公务费、业务费和发展建设支出。各级政府卫生行政管理部门、药品监督管理部门和监督执法机构对食品、化妆品、药品等进行执法监督过程中取得的收入全部纳入财政预算管理。疾病控制和妇幼保健等公共卫生事业机构向社会提供公共卫生服务所需经费，由同级财政预算和单位上缴的预算外资金统筹安排。疾病控制事业机构从事疾病控制工作所取得的各项收入和妇幼保健事业机构从事妇编辑幼保健工作（不包括妇幼临床工作）所取得的各项收入，按规定全部上缴预算外资金财政专户，实行收支两条线管理，上缴资金全部用于卫生事业。政府举办的县及县以上非营利性医疗机构以定项补助为主,由同级财政预算安排；政府举办的基层医疗机构、社区卫生服务组织以定额补助为主，由同级财政预算安排。卫生事业预算内基本建设投资项目资金可由同级计划部门根据项目的功能、规模核定安排。
根据卫生事业发展需要，各级政府的有关部门应安排必要的专项投资，对卫生事业发展薄弱地区和薄弱领域进行扶持。对中医、蒙医医疗机构和传染病、精神病等部分专科医疗机构要给予适当照顾。
十、改革医疗服务价格管理
按照国家宏观调控与市场调节相结合的原则，充分发挥市场竞争机制的作用，医疗服务价格实行政府指导价和市场调节价，取消政府定价。非营利性医疗机构提供的医疗服务实行政府指导价，医疗机构按照价格主管部门制定的基准价在允许浮动的幅度内确定本单位的实际医疗服务价格。营利性医疗机构提供的医疗服务实行市场调节价，由单位自主制定价格。
自治区价格主管部门会同卫生行政管理部门要按照国家关于医疗服务价格的政策和作价原则，制定和调整全区非营利性医疗机构服务的指导价格，并逐步下放价格管理权限。医疗机构必须严格按照国家规定的医疗服务价格项目和内容提供服务。在国家统一的医疗服务价格项目外新增的项目，由自治区价格主管部门会同卫生行政管理部门审定后试行，并报国家计委和卫生部备案。
本着升降同步的原则，调整不合理的医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务价值。增设或调整诊疗费、护理费、挂号费，适当提高手术费、床位费，降低药品价格和过高的大型诊疗设备检查、治疗费，适度放宽特需医疗服务价格。要拉开不同级别医疗机构的医疗价格档次。在调整医疗服务价格时，要考虑社区卫生服务组织和中医、蒙医的特点，中医、蒙医技术服务价格提高的幅度要大于西医的幅度，促进社区卫生服务组织和中医、蒙医的发展。鼓励医疗机构制定单病种质量和费用控制标准，承诺常见病诊疗最高费用。
加强医疗服务价格的监督检查，强化医疗服务价格的执法监督工作。同时，价格主管部门要会同卫生行政管理部门建立健全医疗服务成本和价格的监测体系以及能够适应物价变动的医疗服务价格调整机制，搞好对医疗服务价格成本构成要素的市场监测，为适时、合理调整医疗服务价格提供依据。
十一、加大药品生产结构调整力度
按照国家产业政策和医药行业发展规划，结合自治区实际,严格执行药品生产准入条件，制止低水平重复建设，不得增加供过于求的产品的生产点。按照剂型类别分阶段推行《药品生产企业质量管理规范》（英文缩写ＧＭＰ），逾期仍达不到规范要求的不准生产。
鼓励自治区药品生产企业加大改革力度，建立现代企业制度，提高技术创新能力，增加科技投入，大力开发新产品和特色产品，积极发展中蒙药，促进中蒙药实现产业化。积极发展生产、教学、科研一体化的大型经济实体。鼓励制药企业通过兼并、对外合作合资，进行企业重组和调整，向规模化、集团化发展。鼓励企业根据医疗保险用药目录，调整产品结构，生产适销对路的药品。
十二、搞好药品流通体制改革和流通秩序整顿
鼓励药品生产经营企业打破地区、行业、部门界限和所有制界限，以产权、产品、市场网络为纽带，组建规模化和规范化的公司，建立商贸、工贸和科工贸结合的大型企业集团。鼓励大型批发企业兼并盟市、旗县级批发企业，将盟市、旗县批发企业改组为区域性药品配送中心。积极推动药品零售企业经营的连锁化，形成规模经济，规范进货渠道，保证药品质量，发展连锁药店、普通超市非处方药柜台、独立门点等多种零售形式。
严格规范药品购销行为，依法加强对药品市场流通全过程的监督，整顿流通秩序，打击不正当的药品促销行为；坚持公开、公平竞争的原则，积极试行药品集中招标采购，依据国家有关法律法规规范药品集中招标采购的具体办法；积极探索利用电子商务等现代电子网络技术开展药品购销业务，在保证药品质量的基础上，提高效率，降低药品流通成本。
十三、加强药品的执法监督管理
对药品研制、生产、流通、使用的全过程依法实行监督，对药品批发、零售企业分类监管，保证用药安全有效。加强对《药品经营质量管理规范》（英文缩写ＧＳＰ）实施情况的监督，按照管理规范对现有药品经营企业限期整改，凡达不到整改要求的，取消其药品经营资格。严格核发《药品经营企业许可证》和《医疗器械经营企业许可证》，完善质量公告制度。改革药品抽验机制，成立由药学专业人员组成的药品抽验专业队伍，加强药品生产、流通、使用各环节的抽验工作，严格处罚制度和程序。
进一步加大执法力度，依法打击制售假劣药品和无证生产、经营药品的违法行为。同时充分发挥群众、社会、舆论监督的作用，形成合力，加强对药品的监督管理，保证人民群众用药安全有效。坚决取缔非法药品集贸市场，整顿中蒙药材专业市场，加强对进口药品的管理。加强药品监督管理队伍建设，提高执法队伍素质，不断提高执法水平。
十四、加强药品价格管理
国家和自治区基本医疗保险用药目录中的药品、预防用药、必要的儿科用药、垄断经营的特殊药品，实行政府指导价或政府定价，其他药品由生产企业按照国家规定的作价办法自主定价。药品价格管理要引入市场竞争机制，政府定价原则上要按社会平均成本制定，对供大于求的药品要按社会先进成本定价。生产经营单位和医疗机构不得越权定价，不得以高于政府定价的价格销售药品。政府定价以外的其他药品，实行市场调节价，取消流通差率控制，由生产企业根据生产经营成本和市场供求状况制定零售价格，不得虚高定价。
价格管理部门要加强对药品价格的管理、监督和检查，并根据集中招标采购中的实际中标价格，及时调整政府定价。药品销售实行明码标价，在药品销售的各环节都必须按实际价格开具发票。
十五、加强对医药卫生体制改革的组织领导
城镇医药卫生体制改革关系着群众的健康权益，关系着建立健全社会保障制度的大局，关系着医药卫生事业的发展，是一项艰巨而复杂的工程。为保证医药卫生体制改革工作的顺利进行，成立自治区城镇医药卫生体制改革协调领导小组，负责组织和推进全区医药卫生体制改革工作，研究制订《关于全区城镇医药卫生体制改革实施意见》的配套文件，协调解决医药卫生体制改革中的重点和难点问题，指导医药卫生体制改革的专项试点工作，对改革方案的实施效果进行评价。
各盟行政公署、市人民政府要高度重视城镇医药卫生体制改革工作，将这项工作列入重要议事日程，切实加强领导，认真组织实施。力争用３年左右的时间，在全区初步建立起适应社会主义市场经济要求的城镇医药卫生体制与服务体系。自治区有关部门要通力协作，各司其职，做好改革的指导工作，积极稳妥地推进城镇医药卫生体制改革。
二○○一年二月十四日
