发布文号: 沪府办发[2000]115号
各区、县人民政府，市政府各委、办、局、各直属机构，控股(集团)公司：
市政府体改办、市计委、市经委、市商委、市卫生局、市财政局、市药品监管局、市医保局制订的《上海市贯彻〈关于城镇医药卫生体制改革的指导意见〉的实施意见》已经市政府同意，现转发给你们，请认真按照执行。
上海市贯彻《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》的实
施意见
为了更好贯彻《国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于城镇医药卫生体制改革指导意见的通知》（国办发〔２０００〕１６号），根据本市实际，现提出如下实施意见：
本市医药卫生体制改革的总目标是：建立适应社会主义市场经济要求和特大型城市特点，与基本医疗保险制度和医疗服务市场相适应的医药卫生体制，引入竞争机制，促进卫生事业和医药产业健康发展，以比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务，满足广大人民群众基本医疗服务的需要，提高市民的健康水平。
通过三年左右的努力，使卫生行政部门职能明显转变，卫生资源的配置趋向合理；转变运行机制，推进公立医疗机构综合改革并取得实效；实施医疗机构分类管理，基本形成规范、多元的投入、补偿机制；完善药品监督管理，建立与市场有序规则相适应的药品生产流通体制；进一步健全多层次的医疗服务体系，以比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务。
一、实行卫生工作全行业管理。卫生行政部门要切实转变职能，实行政事分开，打破医疗机构的行政隶属关系和所有制界限，积极实施区域卫生规划，加强卫生法制建设，综合运用法律、经济、行政等手段，逐步实行卫生工作全行业管理。整体推进本市区域卫生规划的实施，加强对区县实施区域卫生规划的指导，优化配置卫生资源。严格医疗机构、从业人员、医疗技术应用、大型医疗设备等医疗服务要素的许可准入制度。完善卫生监督体系，充实卫生监督队伍，切实履行法律、法规赋予卫生行政部门的社会公共卫生、医疗执业的监督职能，实现卫生监督综合执法。
二、深化预防保健体制改革。要适应本市人口老龄化和人民群众预防保健需求，继续深化本市预防保健体制改革，建立综合性预防保健体系。发挥各级疾病预防和卫生保健机构功能，加强社区的预防保健工作，构建包括社区在内的全市三级预防保健网络。积极开展公共卫生、疾病预防和保健领域的业务指导，并提供技术咨询，调查处理传染病流行、中毒等公共卫生突发事件。加强机构和队伍建设，完善工作规范，严格质量管理，不断提高工作水平。
三、改革社区卫生管理体制，加强基层卫生工作。根据医学模式和医疗服务重点的转变以及全市社区工作的整体要求，基层卫生服务要面向社区、面向家庭。要建立和完善“区县政府领导、各部门协同、街道办事处负责、居委会参与、卫生部门实行行业管理”的社区卫生服务管理体制。健全社区卫生服务网络，完善社区卫生服务功能，为社区提供预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术等“六位一体”的综合卫生服务。逐步形成以全科医师为骨干的上海社区卫生服务队伍，提高社区卫生工作的服务水平，满足社区居民尤其是 老年人的基本医疗服务需求。今年内，城区９５个地段医院要转变功能，建成社区卫生服务中心，并建成２０个示范性社区卫生服务中心。到２００５年，建成较为健全的上海城市社区卫生服务体系。
要重视学校卫生、企业卫生及职业病防治工作，对于职业伤害较严重的企业，要加强内部医疗机构的建设。加强农村卫生工作，进一步巩固和完善合作医疗制度。保证市民享有包括公共卫生服务和基本医疗服务在内的基本卫生服务，提高卫生服务的公平性、可及性。
四、实施区域卫生规划，加强宏观管理。要根据本市区域卫生规划的总体目标，构建由区域医疗中心和社区卫生服务中心组成的新型城市医疗服务体系。在控制增量、盘活存量的前提下，有序地调整医疗机构的布局和规模，对冗量卫生资源加大关、停、并、转、迁的力度。医疗机构的设置必须符合区域卫生规划的要求，医疗机构的建设项目要严格执行基本建设程序。
要探索本市医疗卫生事业国有资产管理体制的改革，探索建立国有资产经营管理机构，逐步实行政事分开、政资分开、办管分开，确立卫生事业国有资产的产权主体，盘活国有卫生资源，确保国有资产不流失，促进卫生资源的优化重组。
五、运用市场机制，优化卫生资源配置。按照优势互补、资源共享、降低成本、提高质量、方便群众的原则，鼓励各类医疗机构探索多形式合作、合并和集团化管理，形成有梯度结构的医疗服务集团。通过创医疗服务品牌，促进医疗机构发展模式从规模数量型向质量效益型转变。对医疗服务量长期不足，难以正常运转的医疗机构，引导其转变功能，拓展老年医疗护理、康复保健等服务领域，或通过兼并、撤销等方式进行调整。要创造条件，调整医疗机构的人才结构，形成医技人员向社区和基层合理流动的机制，使各类医院医技人员结构趋于合理。要积极探索多元投资办医，提供包括基本医疗、非基本医疗、特需医疗在内的多层次医疗服务。
六、推进企业医院改革。企业医院是上海卫生资源的重要组成部分。要打破条块分割，把企业医院纳入区域卫生规划，实行统筹管理。要加强分类指导，对条件已经具备的企业医院，可按照产权转让、资产重组，以及改为内部医疗机构或实行关停等形式，对企业医院进行改革，进一步提高资源的利用效率。有关主管部门要加强领导，使企业医院改革积极稳妥地推进。
七、转变公立医疗机构运行机制，搞好人事分配制度改革。扩大公立医疗机构运营自主权，建立权责明晰、富有生机的医疗机构管理体制，使其成为实行自主管理的法人实体。建立以岗位责任制为中心的各项规章制度，大力加强经济管理和质量管理，提高效率，降低成本。实行院长任期目标责任制，根据任职标准，对院长实行公开竞争、竞聘上岗、择优聘任。要全面实行聘用合同制，根据按需设岗、精简效能的原则定编定岗，公开岗位标准，鼓励员工竞争，形成留得住、流得动的机制。完善分配制度改革，医疗卫生机构内部根据体现医务劳动价值和“效率优先、兼顾公平”相结合的分配原则，实行优劳优得、多劳多得。 根据卫生系统人事制度改革的需要，建立上海卫生人才专业市场，完善上海卫生人才交流中心功能，开展委托管理，引入人事代理，加强人员培训与交流，促进卫生专业技术人员合理分流，适应医疗服务市场的需求。
八、实行病人选医生，促进医疗机构内部改革。实行病人选医生，是医药卫生体制改革的重要内容。实行病人选医生要与实施聘任制和目标责任制相结合，与改革劳动人事和分配制度相结合，与积极培养青年医生相结合。本市所有医院在专家门诊和特诊部统一实施医生挂牌服务；在城区社区卫生服务中心的普通门诊全面实施病人选医生；二级以上医院根据实际情况在普通门诊逐步推广病人选医生。医院可从实际出发，将住院部各科医务人员按不同级别合理组成若干个医疗组，供病人选择。
九、稳步推进医院后勤服务社会化。要从实际出发，积极探索医院后勤服务社会化改革。通过两年左右的时间，基本做到将公立医疗机构的后勤管理与后勤服务职能分离。在后勤服务中心的组织推动下，按“人随事走”的原则，将后勤服务职能和人员从医疗机构中规范分离出来。要打破医疗机构隶属关系的界限，加快医院后勤服务资源的整合，选择若干项目组建社会化的后勤服务实体，提高资源的利用效率。因地制宜，积极探索医疗机构物流管理改革。通过这些改革，真正达到提高服务质量、降低服务成本、减轻病人负担的目的。
十、改进医疗保险定点医疗机构管理，方便病人选择医院就医。随着本市医疗保险制度改革的深化，在个人医疗帐户建立后，参保人员可凭医疗保障卡根据需求和支付能力在全市范围选择医保定点医疗机构就医。为减少病人选医院的盲目性，合理分流病人，有效利用医疗资源，要加强医院的信息系统建设，以多种形式向社会发布与医院医疗服务相关的信息，方便病人自主选择医院。根据不同级别医院，采用不同收费标准和不同个人自负医疗费比例，用市场调节促进病人合理分流，逐步形成“小病在社区，大病进医院”的医疗服务格局。
十一、实行医疗机构分类管理制度。医疗机构分为非营利性和营利性两大类，非营利性医疗机构包括政府举办的非营利性医疗机构和其他非营利性医疗机构。非营利性医疗机构在医疗服务体系中占主导地位。要按照国家和本市有关规定，认真做好现有医疗机构性质的划分工作，新办机构要按照程序核定性质。根据医疗机构的性质、社会功能及其承担的任务，制定并实施不同的财政、税收、价格政策。
十二、对医院药品实行收支两条线管理。为逐步解决以药养医的问题，在实施医药分开核算、分别管理的基础上，按属地化原则和市、区县两级财政管理体制，对医院药品收入实行收支两条线管理。药品收入和支出按照医院新的财务会计制度单独核算，医院药品收支结余全部上缴卫生行政部门，纳入财政专户管理，实行专款专用，统筹安排，并合理返还，所返还的部分主要用于弥补医疗成本、发展建设、社区卫生服务和预防保健，且不与医院上缴的药品收支结余挂钩。
在逐步规范财政补助方式、调整医疗服务价格和完善药事管理的基础上，研究开展把医院门诊药房改为药品零售企业的试点工作。
十三、规范财政补助范围和方式。按照建立公共财政和分级财政体制的要求，市、区县政府对卫生事业的投入水平要与经济发展水平相适应，原则上政府卫生投入不低于财政支出的增长幅度。补助范围根据政府管理卫生事务、行使卫生监督执法工作职责，以及公共卫生工作任务、基本医疗服务和事业发展需要等确定。补助资金按照项目论证立项、零基预算等方法核定。
要动员社会广泛筹集卫生事业发展资金，建立多渠道筹措卫生事业发展资金的机制，扩大卫生事业筹资来源，促进卫生事业发展。有条件的医疗卫生机构可以通过银行贷款、政府贴息、外国政府贷款和单位自筹等多种形式筹措建设资金，用于医疗卫生机构的发展建设。
十四、调整医疗服务价格。对本市非营利性医疗机构，继续执行总量控制、结构调整政策，物价部门要会同医疗保险、卫生、财政部门加强对医疗成本的核算，调整不合理的医疗服务价格，体现医务人员的技术劳务价值。要逐步调整诊疗费、护理费、挂号费，适当提高手术费、床位费等，降低过高的大型医疗设备检查费。拉开不同级别医疗机构的医疗服务价格档次，引导患者合理分流。适度放宽特需医疗服务价格。与此同时，要引导医疗机构在控制成本、提高效益上下功夫。
十五、加强药品价格管理。调整本市的药品价格管理形式，药品价格实行政府定价和市场调节价。凡列入国家基本医疗保险目录的药品及其它生产经营具有垄断性的少量特殊药品，实行政府定价；除政府定价以外的其它药品，由企业定价，事先报物价部门备案后执行。对新药与普药、研制药与仿制药、品牌药与非品牌药实施不同的价格政策。对供过于求的药品，要通过价格政策促进企业调整产品结构。要加强对药品市场价格的监管，有关医疗单位、药品经销企业必须严格执行物价部门统一公布的药品零售价格，实行明码标价，强化对药品价格的社会监督。制止药品购销中的虚高定价，减少流通环节中的收费，切实维护国家、企业和消费者的利益。鼓励技术进步，促进医药产业健康发展。
十六、完善药品执法监督体系。结合药品监督管理体制改革和本市药品监督管理的实际，建立办事高效、运转协调、行为规范的药品监督管理体系。实现行政管理、执法管理和技术服务分离，依法对医药产品、生产经营企业及使用单位进行行政监督和技术监督。完善对药品（含医疗器械）研制、生产、流通、使用全过程的监管，加强药品执法监督力度，改革药品的抽验机制，坚决打击制售假劣药品和无证生产、经营药品等违法行为。
根据国家要求，对药品生产企业按剂型、类别分阶段实施《药品 生产质量管理规范》（ＧＭＰ）认证。规范药品经营的市场准入制度，加强药品经营企业《药品经营质量管理规范》（ＧＳＰ）的监督实施。药品监督管理部门要与有关部门紧密配合，严格药品（含医疗器械）生产经营企业的市场准入，对限期整改仍不能达标或合格的企业，不予换发新证。
十七、推进药品生产流通体制改革。坚持药品生产流通体制改革与城镇职工医疗保险制度改革、医疗卫生体制改革相结合。按照国家产业政策和本市医药行业发展规划，合理调整医药产业布局和产品结构，通过技术进步和集约化生产，实施优胜劣汰，制止低水平重复建设。鼓励药品生产和经营企业打破地区、行业、部门和所有制的界限，以产权、产品、市场网络为纽带，走强强联合的道路。要积极支持批发企业实施互惠互利的联合重组，积极发展药品配送，减少流通环节，减少医院药品库存，降低流通成本。要有效推动药品零售企业的连锁经营，促进连锁药店、普通超市非处方药柜台等保证药品质量、方便居民购药的零售形式的发展。
十八、实施医疗机构药品集中招标采购。根据《中华人民共和国招投标法》、《中华人民共和国价格法》和本市有关规定，制定和实施本市医疗机构药品采购招标投标管理办法和招标采购药品价格管理办法。本市城镇基本医疗保险定点医疗机构要采用集中招标方法采购药品。设立上海市医疗机构药品集中招标采购协调管理委员会，负责对全市药品集中招标采购工作的政策协调、工作指导和监督。该委员会下设医疗机构药品集中招标采购管理办公室，具体负责医疗机构药品招标的日常管理工作，以及组建专家库与制定招标采购药品的评标标准等工作。药品监督管理部门要会同卫生部门根据国家有关部门规定，共同认定药品招标代理机构。对中标药品的零售价格，由市物价部门在兼顾企业、医疗机构、患者利益基础上进行调整。要支持和鼓励新药和生物医药产品的上市和使用。通过试点，逐步推行药品集中招标采购，实施公平、公开、公正的交易方式，规范交易行为，降低药品采购成本，让患者真正得到实惠。
十九、开展医疗保险定点药店的试点和推广工作。根据本市医药卫生体制改革的进程，结合处方药、非处方药分类管理制度的实施，开展基本医疗保险定点药店试点。参加医疗保险的职工可使用个人帐户的资金，到定点药店购买非处方药，或凭定点医疗机构门诊处方到定点药店购药。要严格考核药品销售从业人员素质及专业水平，规范药品采购渠道，保证药品质量安全。制定资格认定等监督管理制度，除国家规定的条件外，零售药店要达到《药品经营质量管理规范》（ＧＳＰ）的要求，并做到布局合理，便民利民。今年本市选择若干家零售药店进行试点，在取得经验的基础上，逐步推开。
二十、加强组织领导。城镇医药卫生体制改革关系群众身体健康，涉及各方利益调整，这是一项十分重要而又复杂的工作，必须精心组织，认真实施，积极推进。为此，本市成立由市政府体改办、市卫生局、市计委、市经委、市商委、市财政局、市医保局、市劳动保障局、市编办、市人事局、市药品监管局、市国资办、市物价局、市工商局等部门参加的上海市医药卫生体制改革协调小组，加强本市医药卫生体制改革的组织协调，稳步推进各项改革。区、县政府也要从本地区实际出发，着力推进医药卫生体制改革。力争在二三年内，在上海初步建立起适应社会主义市场经济要求的特大型城市医药卫生体制和医疗服务体系。
