发布文号: 国审改发［２００１］１号
各省、自治区、直辖市行政审批制度改革工作领导小组，国务院各部门、各直属机构行政审批制度改革工作领导小组：
现将《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》印发给你们，请认真贯彻执行。
为了保证行政审批制度改革健康有序地进行，使各地方、各部门正确有效地贯彻《关于行政审批制度改革工作的实施意见》(以下简称《买施意见》)确定的五项原则，需要理解和把握好以下几个问题：
一、关于行政审批的基本含义和改革要达到的总体要求
《实施意见》所称行政审批，是指行政审批机关(包括有行政审批权的其他组织)根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。
目前，行政审批的形式多样、名称不一，有审批、核准、批准、审核、同意、注册、许可、认证、登记、鉴证等。只要自然人、法人或者其他组织等相对人实施某一行为、确认特定民事关系或者取得某种资格资质及特定民事权利能力和行为能力，必须经过行政机关同意的，都属于《实施意见》所要求清理和处理的行政审批项目范围。因此，在清理行政审批项目时，不能只注意其名称和形式，而应当把握其“必须经过行政审批机关同意”这一实质，才能保证不重项、不漏项。
行政审批是行政审批机关作为行政主体对相对人实施的具体行政行为，因此，行政机关对其内部有关人事、财务、外事等事项的审批、决定不属于《实施意见》所要求清理和处理的行政审批项目范围。
《实施意见》所称行政审批制度，包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容。行政审批制度改革既要减少不必要的审批项目，还应调整行政审批的权限、减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。
二、关于执行行政审批制度改革原则的具体标准
(一)关于合法原则
《实施意见》中行政审批制度改革的合法原则，是指行政审批权的设定和实施必须依据法律、法规、规章和根据国务院决定、命令或者要求制定的国务院部门文件，并不得与其相抵触。
1．设定行政审批的法律文件，必须符合我国立法体制的要求，遵循法制统一原则。即设定行政审批的法律文件必须符合法定权限和程序，下位法不得与上位法的规定及其精神相抵触。
(1)法律对某一事项只是作出原则的管理规定(如加强管理、监督、指导、负责、检查等，下同)，但没有设定行政审批，行政法规自行设定的行政审批事项，应当予以取消；
(2)法律、行政法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，国务院部门规章、地方性法规或者地方政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消，地方性法规设定属于地方性事务的审批除外；
(3)法律、行政法规、地方性法规对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批，地方政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消；
(4)法律、行政法规、地方性法规及省、自治区政府规章对某一事项只是作出原则的管理规定，但没有设定行政审批；较大的市的政府规章自行设定的行政审批事项，应当予以取消；
(5)同一审批事项有多个依据并且相互不一致的，如果审批依据属于同一效力层次的法律文件，则以新的规定为准；属于不同效力层次的，以上位法为准；法律文件之间的效力关系不明确的；适用《立法法》的规定。
2、设定和实施行政审批，必须符合依法行政的要求。
(1)法律、法规和国务院的决定可以设定行政审批，规章在法定的权限范围内可以设定行政审批。
(2)我国参加或认可的国际公约、国际条约或国际惯例，只有通过立法程序转化为国内法律、法规、规章或者其他规范性文件，才能在国内适用，因而未经转化不得作为行政审批的依据，相应的行政审批项目应当予以取消。
(3)设定行政审批的法律、法规、规章或其他规范性文件，必须是公开并经法定程序制定、通过的。
(4)根据国务院的决定、命令或者要求发布的国务院部门文件可以设定行政审批。除此之外，其他部门文件及部门内设司(局)文件、地方各级人民政府及其所属各部门文件和其内设机构文件设定的行政审批事项，应当予以取消。
没有规范性文件依据，仅仅根据领导的讲话、批示、指示等设定的行政审批事项，应当予以取消。
如果该项行政审批必不可少，则应当通过法定程序，制定相应的规范性文件。
(二)关于合理原则
《实施意见》中行政审批制度改革的合理原则，是指在市场经济条件下，设定和实施行政审批必须有利于社会主义市场经济发展和社会全面进步，有利于政府实施有效管理。
1．行政审批作为履行政府职能的手段之一，其适用主要限于以下范围：
(1)土地、矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源的开发利用；
(2)无线电频率、公共运输线路等有限公共资源的配置；
(3)从事可能产生污染、损害生态环境或者产生其他公害的活动；
(4)电力、铁路、民航、通信、公用事业等直接关系公共利益的行业中垄断性企业的市场准入和法定经营活动；
(5)银行、保险、证券等涉及高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动；
(6)利用财政资金或者由政府担保的外国政府、国际组织贷款的投资项目和涉及调整产业布局、优化结构等实现宏观调控目标的投资项目；
(7)新闻出版、广播电影电视、教育、文化等从业机构的设立和活动；
(8)为公众提供服务、直接关系公共利益并且要求具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质；
(9)法人或者其他组织的设立、变更、终止；
(10)确认婚姻、收养等特定民事关系的事项；
(11)易燃性、爆炸性、放射性、毒害性、腐蚀性等危险品的生产、储存、运输、使用、销售等活动；
(12)直接关系人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产、经营等活动；
(13)直接关系公共安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用；
(14)直接关系公共安全、公共利益、国家安全或者法律、行政法规规定的其他事项。
对于以上所列事项，凡是通过市场能够解决的，应当由市场去解决；通过市场难以解决，但通过中介组织、行业自律能够解决的；应当通过中介组织、行业自律去解决；即使是市场机制、中介组织、行业自律解决不了、需要政府加以管理的，也要首先考虑通过除审批之外的其他监管措施来解决。只有在这些手段和措施都解决不了时，才能考虑通过行政审批去解决。
2．当前我国在行政审批方面存在一些突出问题，主要是对市场主体资格的前置性审批太多、太滥，手续繁杂，市场准入门槛过高；政企不分，干涉企业经营自主权的行政审批大量存在，这些行政审批成本高、效率低，妨碍市场开放和公平竞争，不利于增强市场经济的生机和活力；在土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易等过程中，经常因行政审批而产生不廉洁行为甚至腐败问题。因此，对于此类行政审批事项，要坚决予以取消：
(1)设立公司、其他企业和个体工商户，除法律、行政法规或者国务院决定规定的前置性审批外，公司、其他企业和个体工商户在开业或者设立登记前办理的行政审批事项，应当予以取消；
(2)除法律、行政法规或者国务院决定规定需要审批的建设项目以及使用财政资金、外国政府和国际组织贷款投资的项目外，对企业的投资等经营活动设定的行政审批事项，应当予以取消；
(3)有关经营性土地使用权出让、建设工程承包、政府采购和产权交易，除法律、行政法规和国务院决定另有规定的外，必须采取拍卖、公开招标投标等市场运作方式，相应的行政审批应当予以取消。
(三)关于效能原则
《实施意见》中行政审批制度改革的效能原则，是指行政审批作为行政管理的手段之一，应当以较小的行政资源的投入实现最佳的政府工作目标。要努力改进审批方式，积极推行电子政务，运用信息、网络等现代技术手段，提高管理水平和效率。
1．行政审批事项在符合合法、合理原则的同时，要与新的“三定”方案规定的部门职能相一致，职能已经取消或者划出的，该部门相应的行政审批事项应当取消或者划出。职能增加或者划入的，通过市场、中介组织、行业自律、加强监管等手段能够解决的事项，不得设定或者保留行政审批。本级政府应当创造条件，打破部门界限，将分散在政府各职能部门的审批事项相对集中；同级人民政府两个以上的部门行政审批职能交叉或者重复的，应当由职能最直接的部门审批，该部门应主动与相关部门沟通协商，共同研究决定后办理。
2．实施行政审批，应当简化程序、减少环节，方便群众，强化服务。一项审批无论涉及部门内部几个内设机构，都应当由一个内设机构代表本部门统一对外，并按照规定程序办理，坚决避免多头、重复审批。
3．对依法需要同级人民政府两个以上的部门分别审批的，应当由本级政府确定一个主办部门，会同其他有关部门共同研究决定后办理；或者组织有关部门通过联合办公、集中办公的形式作出决定。
4．能够且已经由较低层级行政机关实施行政审批的，上级行政机关不应审批；必须由上级行政机关审批的，除法律、法规另有规定的外，下级行政机关进行的审核应当取消。
5．行政审批机关实施行政审批，要规定合理的时限；办理行政审批事项要提高工作效率，不得超过规定时限。
(四)关于责任原则
《实施意见》中行政审批制度改革的责任原则，是指行政审批机关不履行、不正确履行对许可对象的监管职责或者违法审批等行为所应当承担的法律责任。
1．设定行政审批，必须在赋予行政审批机关该项行政审批权时，相应规定其对许可对象的监管义务。如果未赋予该行政审批机关相应的义务；或者该行政审批机关不能履行该义务，则不能设定该项行政审批。
2、实施行政审批，要积极履行对许可对象的监管职责，对许可对象是否真正享有相关的权利、是否在取得行政许可时确定的范围内活动进行有效的监管。许可对象有伪造材料骗取许可、超越许可范围活动、拒不接受行政审批机关监管等行为的，行政审批机关应当依据有关规定责令其限期改正或者中止、变更、收回、撤销该项许可，并依法给予行政处罚。
3．行政审批机关应当建立行之有效的监管制度。对技术性较强的审批事项，应当制定审批技术规定；对保留的审批事项，法律、法规、规章和其他规范性文件有明确监管措施的，要按规定执行；没有明确规定监管措施的，应当制定并严格落实监管措施。
4．行政审批机关应当建立审批责任追究制度，明确审批的责任部门和责任人。对行政审批机关不履行监管义务、监管不力、对审批对象违法行为不予查处的，要依照有关规定，给予负有责任的主管人员和其他直接责任人员相应的纪律处分。
5．行政审批机关违法审批，甚至滥用行政审批权、徇私舞弊、以行政审批权为本部门及个人谋取私利的，要依照有关规定，追究负有责任的主管人员和其他直接责任人员相应的法律责任。
(五)关于监督原则
《实施意见》中行政审批制度改革的监督原则，是指通过法律手段，对行政审批机关行使行政审批权进行监督制约；保证合法、合理、公正地行使行政审批权，维护自然人、法人和其他组织的合法权益。
1．设定和实施行政审批，应当坚持公平、公正的原则。设定行政审批标准和条件，办理具体审批事项，不得因自然人、法人和其他组织所在行政区域、行业、所有制等不同而增设歧视性条件，应当维护国家整体利益和人民根本利益，做到公平、公正、合理，发挥行政审批的应有功能。
2．设定和实施行政审批要贯彻公开原则。除法律、行政法规另有规定外，应当公布行政审批的内容、对象、条件、程序、时限。行政审批结果一律公开。
3．行政审批机关应当保证自然人、法人和其他组织依法行使对行政审批的监督权。相对人对行政审批提出异议的，该行政审批机关必须作出书面说明，并告却相对人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利；相对人对行政审批机关工作人员的违纪违法行为进行举报、投诉的，行政审批机关应当依法及时核实、处理，并将处理结果以适当方式及时回复举报人、投诉人。
三、关于全面理解、完整地贯彻行政审批制度改革的原则
为了使行政审批制度改革落到实处，完善社会主义市场经济体制，适应加入WTO进程，履行我国政府对外承诺，切实转变政府职能；调整、规范部门权力，从源头上预防和治理腐败，正确理解和把握行政审批制度改革的原则至关重要。
行政审批制度改革的原则是决定具体行政审批项目存留的重要依据，也是保证行政审批制度改革工作顺利进行，达到总体要求的关键。
行政审批制度改革的每一项原则都有其特定的内涵，各地区、各部门一定要全面理解，正确执行。在其相互关系上，合法、合理、效能、责任、监督这五项原则是一个有机整体，互相补充，缺一不可。在掌握和适用这五项原则时，不能割裂，不得片面强调其中一项或者几项而不完整地执行。特别是在把握合法原则和合理原则的关系时，应当注意二者的有机统一，即使是符合合法原则的行政审批事项，如果不符合合理原则，该项行政审批也应当通过法定程序予以取消；虽然符合合理原则，但不符合合法原则，则应当通过相应的法定程序，制定规范性的法律文件予以设定。对于符合合理与合法原则要求的行政审批项目，要按照效能、责任和监督原则的要求进行规范和运作。
推进行政审批制度改革，最重要的是要结合改革和发展的实际，勇于开拓创新。要将行政审批制度改革与其他改革紧密结合起来，并把这一改革融入整个改革发展稳定的大环境中去认识和把握。要自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制中解放出来，以与时俱进的精神，研究新情况，探索新途径，解决新问题。
国务院行政审批制度改革工作领导小组
二○○一年十二月十一日
