发布文号: 甘政发[1999]39号
各地行政公署，各市、自治州人民政府，省政府有关部门：
省政府同意省计委等部门编制的《甘肃省生态环境建设规划（１９９９～２０５０年）》，现批转给你们，请认真贯彻执行。
１９９９年４月１０日
甘肃省生态环境建设规划
（１９９９－２０５０年）
甘肃省是我国唯一占有三大自然区的省份，省域内黄土高原和陇南山地属东部季风区，河西走廊和阿拉善高原属西北干旱区，甘南和祁连山地属青藏高原区，这种自然地理特性使甘肃在全国的生态环境建设中占有重要地位。甘肃黄土高原的大量泥沙流入黄河，陇南地区泥石流多发，加大了长江泥沙含量，河西地区的风沙危害十分严重，沙尘暴频发，毁坏农田和建筑，由河西和阿拉善高原刮起的沙尘已影响到整个华北甚至江淮地区。甘肃在水土流失、荒漠化等生态环境方面存在的这些问题，不仅严重制约了全省的经济发展和社会进步，也给黄河、长江的中下游地区留下了一系列生态经济隐患。为大规模地治理水土流失和荒漠化，整治国土，协调人口和资源环境的关系，改善生存与发展的基本条件，实施可持续发展战略，根据《全国生态环境建设规划》，结合甘肃实际，特编制《甘肃省生态环境建设规划（１９９９－２０５０年）》。
一、甘肃生态环境建设的概况
建国以来，在党和政府的领导下，全省人民发扬自力更生、艰苦奋斗的精神，造林种草，治山治水，为改善自然环境和农业生产条件做出了长期不懈的努力，取得了显著的成效，对农业生产的发展和人民的安居乐业起到了重要作用。到１９９７年底，全省发展农田灌溉面积１１５．８万公顷，累计完成水土流失治理面积６．３６万平方公里，水土流失治理程度达３８．０５％，森林总面积达到３８２．６万公顷，其中用材林达到８０万公顷，经济林达到６０万公顷，森林覆盖率由１９９０年的７．５％提高到９．０４％。草地保留面积约８５万公顷。累计改良草地２３．３万公顷。
在生态环境方面的治理建设使得与农业生产和人民生活直接相关的一些局部条件得到了改善，但因人口的增多对食物、燃料需求的迅速增长引起了滥垦滥牧和林草植被的破坏，资源环境的负担日益加重，生态大环境趋于恶化。
－－全省现有土壤侵蚀面积３９．６６万平方公里，占总土地面积的８７．４３％。由于侵蚀每年输入江河的泥沙６．４４亿吨，其中黄土高原的水土流失最为严重，有水土流失面积１０．５万平方公里，年输沙５．１８亿吨，占黄河输沙总量的三分之一。甘肃境内的长江流域水土流失面积２．１９万平方公里，年输沙约０．５亿吨，占长江上游输沙总量的１０％。近些年在艰苦治理的同时，一些地区仍在陡坡地开荒，掠取燃料，抵消了部分治理成果，生态环境继续恶化的趋势还没有遏止住。目前黄河流域水土治理率仅为３９％。还有１６００多万亩坡耕地尚待治理。
－－沙漠戈壁和受风沙危害的土地占全省土地总面积的４０％以上。由于人为地过度开荒垦种，铲柴挖药，超载过牧，超采地下水，使荒漠植被遭受破坏，沙漠延伸，加剧了土地的荒漠化发展。
－－草地退化、沙化和碱化（以下简称“三化”）面积逐年增加，超载过牧引起了草场的退化和生产能力的下降，每年退化的草场有６万公顷左右。
－－城镇附近的生活垃圾、工矿附近的工业“三废”引起的污染，农药、地膜引起的农业化学污染都给生态环境造成不利的影响。
－－生物多样性遭到严重破坏，很多珍贵动物的栖息环境不断恶化，有些国家级保护动物濒临灭绝。
水土流失、荒漠化等问题引起的不良后果，加剧了社会的贫困和自然灾害的发生，造成群众生活困难。据统计，全省２８５万贫困人口，９０％以上都生活在水土流失和荒漠化严重的地区。
二、生态环境建设的指导思想和奋斗目标
（一）指导思想和基本原则
指导思想是：以党的十五大精神为指针，以实现可持续发展为目标，坚持从实际出发，科学规划，综合治理，整体推进与重点突破相结合，环境整治与脱贫致富相结合。深化改革，创新机制、加强法制，提高治理建设的效益。力争通过半个世纪的努力，再造山川秀美的新甘肃，为社会、经济的长远发展奠定良好的生态环境基础。
基础原则是：长远规划，分步实施，首先抓好重点区域、重点工程的建设；坚持从实际出发，因地制宜，分类指导，黄河流域及黄土高原地区和长江流域主要是防治水土流失，河西等沙漠边缘地区主要是控制荒漠化等；坚持开发性治理，把治理水土流失和控制荒漠化同扶贫开发促进区域经济的发展结合起来；坚持以科技为先导，使工程设计、施工和管理科学化；坚持依法治理，使生态环境的治理、建设和保护纳入法制化轨道；坚持以预防为主，治理与保护、建设与管理并重，兴利与除害并举，实行“边建设、边保护”，使治理与建设的成果发挥长远效益。坚持依靠广大群众，运用市场机制，广泛动员全社会力量共同参与，建立起多元化的投入机制。
（二）目标和任务
根据江泽民总书记“植树造林、绿化荒漠、建设生态农业”，“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召，以及省委、省政府提出的“再造山川秀美的甘肃新山河”的宏伟目标，全省治理水土流失、建设生态环境的奋斗目标按近期１２年、中期２０年、远期２０年三个阶段共５２年安排，并根据奋斗目标来安排部署各阶段的基本任务。到下世纪中叶在全省建立起适应经济和社会可持续发展的生态系统以及比较完善的生态环境预防监测和保护体系。
总体奋斗目标是：
新增有效灌溉面积８５．１万公顷，除去自然衰减面积，全省有效灌溉面积累计达到２００万公顷。水资源利用率达到８４％。
新增“三田”面积２８７．２万公顷，全省“三田”面积累计达到４２７．２万公顷。
治理水土流失面积１１．７４万平方公里，全省水土流失得到综合治理，累计治理面积１６．２３万平方公里，治理程度达到９０％以上。减少输入江河泥沙４．５亿吨，就地拦蓄降水径流５４．８亿立方米，拦沙效率６３％。
在全省现有森林总面积３８２．６万公顷、森林覆盖率为９．０４％的基础上，新增森林面积７２２．５万公顷。使全省森林面积达到１１０５．１万公顷；森林覆盖率稳定达到２４％以上；风沙区农田实现林网化。
治理荒漠化面积３６３００平方公里，全省治理荒漠化面积达到３８１１０平方公里。
治理“三化”草地面积累计达到８７８万公顷，除去自然退化面积，使全省７１３万公顷“三化”草地全部得到综合治理。
新增种草面积６３０万公顷，全省种草保留面积达到９４６万公顷。
新增围栏草地面积（包括更新面积）１５７８万公顷，全省１６０６万公顷可利用天然草场全部实现围栏化。
农业生态县的建设取得全面成效，形成农业可持续发展的生态经济体系。
分阶段奋斗目标是：
近期：从现在起到２０１０年，用１２年左右的时间，基本遏止生态环境恶化的趋势，杜绝滥垦、过牧、乱伐等人为造成的水土流失和荒漠化现象。加大开发、治理和建设的力度，使之尽快走上法制化的轨道，水土流失和荒漠化严重地区的治理初见成效。
新增森林面积３６２．５万公顷，使全省森林覆盖率增加到１６．４％左右。黄土高原地区的水土流失面积不再增加，水土流失的治理有大的突破，治理面积３．９４万平方公里，累计治理面积达到８．４３万平方公里。河西等地的沙化面积不再扩大，沙线不再向前延伸，治理沙漠化面积１．８３万平方公里，累计治理沙化面积２．０１万平方公里，沙产业开始起步，种草４５８万公顷，种草保留面积达到４６１万公顷，围栏草地面积３１２万公顷，初步治理退化、沙化、盐碱化草地４２０万公顷。新增有效灌溉面积３２．４万公顷，总有效灌溉面积达到１４７．３万公顷；水资源的利用率达到４９％；新修“三田”８３．２万公顷，“三田”总面积达到２２３．２万公顷。使农业生产条件进一步改善。
从现在起到２００３年是实现近期目标的关键时期，对水土保持和荒漠化的治理要取得突破性的进展。坚决制止对天然林的砍伐和毁林毁草开荒，加快治理“三化”草场，扭转草原的超载过牧问题；建设高产稳产基本农田，逐步将２５度以上的陡坡地退耕还林还草；推广先进农业技术，发展旱作节水农业；实行精种多收，稳定解决贫困地区的脱贫问题，减轻经济活动对自然生态环境的压力，有效遏止黄土高原等重点区域生态环境继续恶化的趋势。到２００３年，新增森林面积１５９．５万公顷，使全省森林覆盖率增加到１２％左右。治理水土流失面积２．０９万平方公里。治理沙漠化面积２０００平方公里，累计治理沙漠化面积７５００平方公里，种草１８０万公顷，种草保留面积达到２００万公顷，围栏草地面积１４０万公顷，初步治理退化、沙化、盐碱化草地１５０公顷。新增有效灌溉面积１７．７万公顷，新修“三田”３１．５万公顷。
中期：２０１１－２０３０年，用２０年左右的时间，在遏止生态环境恶化势头的基础上，使我省的自然资源得到休生养息，生态环境明显改观，人口和资源环境的关系趋于协调。提高植被覆盖率，种草面积达到８１７万公顷以上，“三化”草地基本得到恢复，新增森林面积５４２．５万公顷，使全省森林覆盖率达到２０．４％。治理水土流失面积７．８万多平方公里，累计治理面积达到１２．４万平方公里，水土流失量再减少３０％。治理沙化面积２．７３万平方公里，沙漠化土地得到科学的开发利用，沙产业形成较大规模。新开发有效灌溉面积３４．４万公顷，总有效灌溉面积达到１８１．７万公顷，水资源利用率达到７０％。继续兴修“三田”，使“三田”总面积达到３２５．２万公顷，抗御自然灾害的能力大大提高。２５度以上的陡坡地全部退耕还林还草。
远期：２０３１－２０５０年，在生态环境有明显改善的基础上，再用２０年左右的时间，全省建立起适应国民经济可持续发展的良性生态系统，有效控制多数自然灾害。宜林地全部绿化，“三化”草地全部得到恢复，森林覆盖率稳定在２４％以上。坡耕地基本实现梯田化，全省有一半农田实现有效灌溉，水资源的利用率达到８４％，水土流失治理面积达到１６．２３万平方公里，水土流失造成的危害基本消除，输入江河泥沙减少４．５亿吨，河水基本变清。沙化土地得到较好的治理，风沙不再发生大的危害。运用节水等先进技术使水土流失地区和沙漠化土地变为良田，全省大部分地区实现山川秀美。
三、生态环境建设布局
根据自然条件和社会经济发展状况基本一致、治理方向和措施基本一致的原则，并与全国生态环境建设总体布局相衔接，可将甘肃生态环境建设分为四个大的类型区：黄河流域及黄土高原地区、长江流域地区、草原区和河西内陆河流域地区。近期治理重点为黄河流域及黄土高原地区、长江流域地区和草原区。
（一）黄河流域及黄土高原地区
包括庆阳、平凉、天水、定西、白银、兰州、临夏７个地（州、市）和武威的古浪、天祝，甘南的合作、卓尼、玛曲、碌曲、夏河、临潭，共５８个县。总面积１５．６万平方公里，占全省面积的３４．２２％，区域范围较大。
黄河流域及黄土高原治理的重点是水土保持，有效阻止宝贵的降水和土壤养份流失；以小流域治理为单元，山、水、田、林、路综合治理，片区开发；加强现有植被的保护，将２５度以上的坡耕地退耕还林还草，在荒山荒坡地上营林种草，在沟底塬边及路旁、渠岸、田埂造林。按不同的地貌，营造不同结构的乔、灌、草植物，使其发挥不同的作用。通过修建“三田”、调整土地利用结构、雨水集流、蓄水保墒耕作、发展节水灌溉以及解决农村能源等措施，防治水土流失。走效益型开发之路，改坡耕地为水平梯田，改中低产田为高产田，改广种薄收为精种多收，对农产品进行加工和综合利用，实现山河秀美的宏伟蓝图。
（二）长江流域地区
包括陇南的文县、武都、宕昌、康县、成县、两当、徽县、西和、礼县及甘南的舟曲、迭部，共１１个县。总面积３．５６万平方公里，占全省面积的７．８％。该区处于甘肃东南部，地形复杂，山峦起伏，沟谷纵横，山地面积占总面积的９０％以上，山大沟深是该区最显著的特点。
长江流域治理的重点是全面停止天然林资源的砍伐，坚决有力地制止森林资源被破坏的局面，恢复和提高森林覆盖率，建设长江中上游防护林工程，有效地遏止水土流失，保护生态环境。要根据山区垂直地带性强的特点，实行分层的开发治理。在中高山地带，将２５度以上的坡耕地退耕还林还草，保护、培植和扩大乔、灌、中种植被，宜林则林，宜草则草。在缓坡低山、川台地和河谷沟道，修建梯田、条田和坝地，整治河道，筑堤淤洪，建设高产农田，并利用当地水热条件较好的优势，一年二季或间作套种，集约经营，大幅度提高单位面积产量，以缓解人多地少对生态环境的压力。要把扩大植被、减少水土流失同发展多种经营、增加农民收入结合起来，走开发性治理的路子，通过经济收入的增加实现脱贫致富。
要结合“两江一水”（白龙江、白水江和西汉水）流域的开发，渭河流域的开发和长江上游生态防护林体系的建设，以小流域为单元进行综合治理和区域开发。统一规划，统一安排土地利用，科学布局、合理设计治理措施，使每项治理项目都发挥应有的工程效益。保护植被，稳定地表土层，减轻以至消除水土流失和泥石流危害。
（三）草原区
甘肃天然草地面积１６７０万公顷，草地畜牧业以甘南和河西祁连山麓地带为主。牧区大都地势较高，无霜期极短，为少数民族聚集地。生态环境上的主要问题是草地超载过牧和严重的退化、沙化及盐碱化现象，造成牧畜冬春补饲困难。
草原区要以草场的有效保护、综合治理和合理利用为重点，在草原建设上，重点抓草地合理利用，草原围栏、草地施肥、灌溉、补播以及人畜饮水等。草地合理利用以进一步完善草地放牧系统为主，推行季节性畜牧业和科学轮牧制度，建立高产、优质、高效畜牧生产体系，实现以草定畜。要坚持分类指导的原则。在水源好、光热充足的地区通过围栏、补播灌溉等措施建立人工草地。实行开发与建设并举，推行草地有偿使用和长期承包。实现草地由自然村、联户到户的承包，由短期承包到长期承包，并逐步实现有偿使用。
大力建设人工草地和围栏草地，综合治理“三化”草地，防治草原病虫鼠害，提高草地载畜能力和单位面积的综合生产能力。加强草地畜牧业的科学管理，建立草原生态监测网络，草地类自然保护区，水源涵养草带和防风固沙防护草带．改良和优化草种，大面积实行引草入田，草田轮作和工程种草，建立良性草地生态系统，推进草地畜牧产业化进程。
（四）河西内陆河流域地区（以下简称河西地区）
包括武威地区的武威市、民勤县和张掖、酒泉两个地区及金昌、嘉峪关两市，下辖１８个县（市、区）。河西地区总面积２６．３万平方公里，占全省总面积的５８％以上。生态环境上存在的主要问题是土地的沙漠化，沙化对绿洲的威胁，沙尘暴的危害以及水资源的保护和合理利用。因此，河西地区的治理开发的重点是：控制风沙、保护水源、建设林草、合理开发。
１、在沙漠边缘地区控制沙化扩大的趋势。从生态平衡最脆弱的绿洲边缘地带开始建立防护林体系，恢复和提高绿洲生态系统抵御沙漠化的能力，治理大体分为三个阶段：第一阶段在绿洲边缘营造防风阻沙林带。第二阶段建立绿洲防护林体系，由护田林网、阻沙林带、固沙片林、封沙育草带组成，禁止放牧和开采，促进天然植被的恢复。通过绿洲防护林网体系的建设，使绿洲边缘稀疏脆弱的旱生植被得到保护。第三阶段是在防护林体系保护下，恢复和开发利用沙漠化土地，进一步提高植被覆盖率，增强绿洲生态系统的稳定性。
２、保护祁连山地的森林草地。要通过封山、育林育草、禁止采伐林土等措施，保护好中高山地带的森林草场，以涵养水源，稳定山地发育冰川的生态系统。在低山和山麓地带，限制放牧、垦荒等农事活动，保护草场不再退化。要通过节水等措施在绿洲地区搞开发，以稳定山区群众的生活，增加林业管护单位的收入。
３、大力推行农业节水措施，发展沙产业。采用管道输水、渠道衬砌、暗管灌溉、塑料软管灌溉以及喷灌、滴灌等新技术，大胆吸收借鉴中东地区国家在节水方面的成功经验，发展多采光、少用水、新技术、高效益的沙产业，逐步形成有地区特色的生态农业发展模式。
河西的治理与开发要达到省委、省政府提出“再造一个河西”的目标，就必须采取“南保水源，北治风沙，中建绿洲”的战略方针，切实保护好祁连山地的水源涵养林，加强管理，防止采矿、毁林、过牧等造成的破坏。在北部风沙沿线着重抓好“三北防护林体系”建设，林草结合，生物措施和工程措施结合，防风固沙。在走廊绿洲搞好疏勒河、黑河、石羊河几个内河流域的农业综合开发，以节约用水为重点，提高水土资源的利用率，发展阳光型农业，以获得较大的经济效益，加快奔小康步伐。
四、主要政策措施
（一）提高思想认识，加强组织领导。
认真学习宣传江总书记的指示，充分认识生态环境建设的重大意义，提高全省人民的生态意识。从国民经济可持续发展的角度看生态建设的问题，将环境治理同我省农业的发展、农民的富裕、农村的繁荣统筹考虑，将其纳入国民经济和社会发展规划，动员全社会各方面的力量，协调配合，共同努力。各地区各部门要按照总体规划的要求，各司其职，各负其责，协调行动，精心组织好规划的实施。
（二）加强执法监督，依法保护生态环境。
必须认真宣传和贯彻落实《土地管理法》、《农业法》、《水法》、《水土保持法》、《森林法》、《草原法》、《环境保护法》、《野生动植物保护法》以及省上颁布的有关法规条例，通过普法宣传，教育广大群众学法、懂法、守法，依法行事。健全基层的执法机构，提高执法人员的素质，依法严惩各种违法行为，切实加强现有林草植被的保护利用，各种经济开发计划和建设项目要充分考虑对周围生态环境的影响，进行环境评价。在沙化严重、草地退化严重、森林破坏严重的地方，都要实行封山封沙、封育结合，以恢复植被，遏制水土流失和荒漠化的发展。
（三）完善和实施有关鼓励政策。
要按照社会主义市场经济的要求，制定和完善激励机制，调动多方面的力量来治理荒漠化和水土流失，开发利用农业资源。加快“四荒”地的租赁、拍卖，实行谁购买、谁治理、谁受益，可继承、可转让，５０年不变的政策。允许城镇的企事业单位、居民和外地农民承包“四荒”地，让他们投劳出资治理，鼓励组建股份合作组织来从事治理开发活动，依法保护经营者的治理成果不受侵害。国家或地方投资治理好的水利水保工程、林草面积，可以有价转让于集体、合作、股份制经济组织和个人，让他们经营管理和受益。转让获得的资金可投入新地区的治理，形成滚动治理的机制。
（四）多方筹资，完善投入机制。
各级政府要增加投入。按照事权、财权划分，把生态环境建设的投入纳入各级财政预算，现有农业投入要把生态环境建设作为重要内容，统筹安排。要广泛动员全社会各方面的力量共同参与，形成多元化的投入机制，按照“谁投资，谁经营、谁受益”的原则，鼓励社会上各种投资主体向生态环境建设投资，长期享受治理成果。充分调动广大群众投资投劳的积极性，更扎实有效地开展全民义务植树活动，组织群众参加生态环境建设。在稳定和完善家庭承包经营责任制的基础上，鼓励农民增加对土地的投入，提高土地的生产力、积极争取利用外资，建设生态环境。
（五）依靠科学技术，提高治理效益。
治理建设的规划、工程实施方案都要组织专业部门进行前期论证、可行性研究和方案比选，广泛征求意见，使重大治理项目的决策科学化、民主化。围绕生态环境建设的关键问题组织科研攻关，进行科技承包。推广行之有效的实用技术。加强国际交流和合作，引进、推广和消化吸收国外治理水土流失、建设生态环境的经验和科技成果。
（六）加强宏观协调，实施综合治理。
坚持治理与开发相结合，与扶贫攻坚和小康建设相结合、与农业产业化结合、统一规划，综合治理，协调地区、部门之间的利益关系，严格控制人口增长，减轻人口对资源环境的压力。要由片面追求短期效益，转变为恢复优化生态环境，建设生态农业和特色农业相结合，由单纯防护性治理转为防护与开发相结合。要改变过去单一工程措施、零散治理的做法，实行生物措施、工程措施、农业技术措施相结合。要以经济、生态、社会三个方面的综合效益为目标，远近结合，宏观微观结合，取得规模效益。
