发布文号: 琼府[2003]80号
各市、县、自治县人民政府，省政府直属各单位：
为贯彻落实《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）和《国务院办公厅关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发[2003]70号）精神，现就治理整顿我省土地市场秩序，进一步加强土地管理提出如下若干意见：
一、全面清理整顿我省各类开发区（包括园区、度假区）
（一）各市、县要严格按照国办发[2003]70号文的要求，切实抓好对辖区内各级政府及其有关部门批准设立的各类开发区的全面清理。凡未经合法审批设立的各类开发区，属违反规划低水平重复建设、项目资金不落实的，或原经合法批准设立的开发区不符合区域经济布局、缺乏建设条件、项目不落实的，要坚决撤销，所占土地依法收回，能复耕的组织复耕，原设立的开发区管理机构坚决撤销；整改后确需保留的，根据开发情况重新核定用地规模，严格按规定报国务院或省政府批准。超过规划用地规模和范围的开发用地，要依法处理；要从严查处违法征用土地并转为建设用地的行为，对拖欠、截留和挪用农民征地拆迁补偿费的，限期整改并尽快兑现。
（二）开发区规划必须符合土地利用总体规划，土地利用必须坚持以项目带土地，项目选址必须纳入城市统一规划管理。开发区建设用地必须纳入土地利用年度计划，并由政府统一供应。禁止擅自以各种形式下放开发区土地管理权的行为。
二、强化政府对土地的集中管理
（三）完善土地规划体系，加强规划调控、各市、县要围绕省第四次党代会提出的产业发展战略和区域经济布局，调整土地利用总体规划和各类用地规模，调整和优化土地利用结构。要完善全省城镇规划体系，合理确定城市区域功能，加快城市规划步伐，严格执行土地利用总体规划，严格规划实施管理。城乡建设、土地开发等各项土地利用活动必须符合土地利用总体规划要求，不符合土地利用总体规划的，不得办理用地手续。
（四）加强土地利用计划管理，严格控制土地供应总量。要根据我省社会经济发展情况和各产业用地需求，确定各类用地的年度供地计划，实施用地指标分类管理，将商业、娱乐、旅游、商品房项目用地作为一类用地纳入指令性指标体系严格实施总量控制，具体项目突破指令性计划年度指标的，须经省政府批准；要优先保证作为二类用地的工业、交通、公共建设等项目用地。要将存量建设用地纳入年度用地计划，根据上一年度房地产市场供需状况合理确定下年度房地产用地指标，严格控制房地产供地总量。
（五）加大闲置土地处置力度，解决土地供应失控的遗留问题。已进入处置程序还未完成处置的闲置土地，要尽快依法处置完毕；对于人民法院查封时限已满两年未动工开发的闲置土地和人民法院查封时限已满两年未完成项目投资总额25％的停缓建工程用地，按照省人大颁布施行的《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》，各市、县政府要及时作出处置决定，并函请有关法院依法解除查封。要加强换地权益书的发放、流转和回收的管理。
（六）自本意见下发之日起，严格审查以土地直接作为基础设施投资项目的综合补偿。对原已实施的基础设施补偿用地，凡不按照我省规定擅自扩大补偿范围的，要立即予以纠正；占用土地未进行实质性开发利用的，要依照处置闲置建设用地的有关规定收回。
（七）建立健全土地储备整理制度。要严格实行统一收购储备、统一整理开发、统一公开供地的“三统一”制度，将通过无偿和有偿方式收回的闲置土地、政府统一征用以及收购置换的各类建设用地，特别是城镇基础设施重点投入区域的土地、划拨土地转为经营性用地统一纳入政府土地储备库。各级政府应加大对土地储备整理工作的政策扶持，市、县政府可划出部分土地收益用于土地储备整理。要建立健全土地储备整理机构，拓宽土地储备整理的融资渠道，积极探索省和市、县两级政府土地储备的运行机制和模式，建立政府与银行间良好的信用关系，积极筹集基础设施建设资金。
（八）加大违法案件的查处力度。各级国土行政管理部门的主要领导是执法监察第一责任人，要建立政府土地审批行为的行政监督机制，增强土地执法力量，强化对土地违法行为的日常巡查和举报制度，特别是加强对乡镇、农村一级土地的巡查监察，把各类土地违法案件消灭在萌芽状态。对违法越权审批土地、各级领导干部违法干预土地审批、违反国有土地招标拍卖挂牌出让规定私下批准低价出让土地，以及以地谋私、未批先用的违法案件，要坚决依法查处，同时依法追究有关责任人的法律责任。
三、规范土地市场管理
（九）建立健全土地市场管理规章制度体系，规范政府行为。各市、县要尽快制定和完善建设用地供应总量控制、城市建设用地集中统一供应、土地使用权公开交易、基准地价定期更新和公布、土地登记可查询和集体决策等六项规范土地市场运行的基本制度，推行窗口办文和会审制度。
（十）大力推进国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度。商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。其他用途土地的供地计划公布后，同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。要规范供地计划公布及招标、拍卖、挂牌操作程序，严禁通过协议、规划圈占等形式造成用地单位圈占在先，招标拍卖挂牌在后的行为。
（十一）规范协议出让土地行为，支持优势产业发展。对符合我省产业政策的工业项目、公益项目和其他省政府确定的优势产业项目用地，可以协议方式出让。协议出让的最低价不得低于建设用地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及应当缴纳的其他有关税费；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70％。协议出让地块须进行地价评估，协议出让结果要向社会公布。
（十二）建立健全地价体系，实行分类指导地价。各市、县要抓紧完成基准地价更新工作，及时公布基准地价标准，制定公布出让最低地价标准。要根据建设项目性质实施分类地价政策，属于商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地，地价实行市场定价，通过招标拍卖确定土地价格；对符合我省产业政策的工业项目、公益项目和其他省政府确定的优势产业项目用地，可按照土地综合成本价确定协议出让底价。
（十三）规范土地交易行为。要针对我省土地交易信息不顺畅，区域土地市场发展不平衡的实际，在市、县原有的土地交易市场的基础上，抓紧建立省级统一的土地交易市场，省内土地交易实行统一交易场所，统一交易信息发布，统一交易监督管理。土地使用权交易要在土地有形交易市场公开进行，杜绝场外交易；转让双方必须申报成交价格，申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，市、县政府可行使优先购买权。
四、加强农村土地管理
（十四）加快农村土地确权工作步伐，2005年前基本完成全省320万公顷土地确权任务。各市、县要落实工作责任制，加强领导，充实队伍，落实工作经费，各乡镇要负责组织力量完成地籍调查、权属界线核定工作，土地管理部门负责组织完成地籍测量、登记发证等后续工作。
（十五）高度重视并正确处理好农村土地纠纷问题，维护社会安定。各市、县要建立健全乡镇一级土地管理派出机构，加强对农村土地的管理。要建立省、市县和乡镇三级土地纠纷调处工作机制和土地纠纷案件快速反应机制，强化乡镇政府调处土地纠纷的责任，按照“分级负责，就地解决”的原则，及时发现，就地解决，不留隐患，把矛盾化解在基层。对于因处理不当或拖延不决造成恶性事件的，追究政府主要领导的责任。
（十六）加强农村土地流转管理，依法保护农民土地承包经营权。严格控制农村农业用地对外出租、发包规模，禁止企业和其他公职人员大面积圈占农村农业用地，挤占农村发展空间。对农民意见较大的土地流转案例，要认真整顿规范，闲置丢荒两年以上的闲置农业用地要坚决收回。各级农业行政主管部门要按照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定加强对农村土地承包管理，落实土地延包政策。
（十七）妥善做好被征地农民的生产生活安置工作。要建立健全符合《中华人民共和国土地法》的土地征用补偿标准体系，实行征地价格听证制度，积极探索符合市场经济规律的征地安置途径，有条件的市、县可将征地安置区统一纳入小城镇建设规划，推行就业安置、预留地安置及被征地农民参加社会保障等安置方式，鼓励被征地农民在自愿的基础上以征地费入股、联营发展生产。建立健全征地补偿行政裁决制度，坚决查处截留、挪用、贪污征地补偿费的违法行为。
二○○三年十二月十七日
