发布文号: 陕政发[1995]53号
土地是国家和社会最大的资产和宝贵的资源，合理开发利用和有效保护土地是关系全局的大事。为了进一步深化土地使用制度改革，充分发挥土地资产效益，促进土地资源的合理配置，特作如下决定：
一、深化土地使用制度改革是经济发展的迫切需要
在计划经济体制下，人们把土地仅仅看作是一种资源，没有认识到它还是一种资产，只认识到它的使用价值，否认了它的交换价值，使土地使用处在无偿、无限期、无流动的状态，不仅造成国有资产的严重流失，而且直接影响并削弱了国家利用土地调控市场经济运作的重要手段。经验一再表明，搞活土地使用制度，不仅能为国家聚集巨额财富，而且可以为市场体系的建立和市场机制的发育形成产生巨大的推动作用。我们必须清醒认识土地使用制度改革在整个经济体制改革中的重要地位，坚持把这一改革认真扎实地进行下去。
土地使用制度改革的指导思想是：认真贯彻落实党的十四届三中、四中和五中全会精神，坚持“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持土地、城乡地政统一管理，坚持土地资源与资产管理并重，坚持建立土地市场、加强宏观调控，坚持“节流”与“开源”并举的原则，通过改革无偿、无限期、无流动的土地使用制度，建立有偿、有限期、有流动的新的土地使用制度，达到科学合理地配置土地资源，显化土地资产效益，充分体现土地这一要素的作用，增强国家运用土地供应宏观调控国民经济的能力，促进社会主义市场经济体制的尽快建立和完善，为经济发展服务。
土地使用制度改革的目标是要建立公开、公正、公平、规范有序，与社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。具体内容是：第一，建立有效的资源配置体系，在国家宏观调控下，通过市场优化配置土地资源；第二，建立正常的价格体系，确立土地使用权价格的市场形成机制；第三，建立健全的法律体系，使市场行为规范有序；第四，建立合理的收益分配体系，体现明晰的产权关系和利用租、税、费有效进行调节；第五，建立完善的中介服务体系，促进土地市场的发展。
二、认真贯彻土地基本国策
人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足是我们的基本国情、省情。贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策不仅是深化土地使用制度改革的需要，也是促进我省经济发展的基本保障。要教育干部群众进一步增强土地国策观念和土地忧患意识，坚决克服短期行为和急功近利思想，坚持“一要吃饭，二是建设”的方针，坚持土地资源与资产管理并重、耕地保护与开发并重，正确处理发展经济与保护耕地的关系，切实做到珍惜土地，保护耕地。抓紧编制土地利用总体规划。在今后两年内全面完成地、县、乡三级土地利用总体规划编制任务。做好建设用地年度计划管理，使建设用地、土地出让和土地开发与市场需要相衔接。在制定年度用地计划时，要把小城镇和开发区建设、乡镇企业用地、房地产开发用地纳入计划盘子，严格按计划供应土地。认真贯彻国务院发布的《基本农田保护条例》，务必在明年内完成全省基本农田保护区划定工作。充分挖掘潜力，采取切实有效的措施，保证完成每年１０万亩土地复垦开发任务。严格控制城市建设规模，控制各类建房占地。不准搞土地预征。各类开发区都要依法用地。对已批准划入开发区范围的耕地，开工前应交农民继续耕种，不得荒废闲置。为了保证土地基本国策的有效贯彻，必须坚持依法管理土地，强化执法手段，加强城乡土地监察。要不定期地开展土地执法检查，重点解决有法不依、执法不严、违法不究的问题。一要对用地审批情况进行检查，坚决制止下放用地审批权、越权批地、未批先用、批少占多等违法行为。二要清理开发区和房地产业用地，对长期占而不用造成土地撂荒及无资金、项目占用土地两年以上未进行开发的，依法收回土地使用权。三要继续清理整顿划拨土地使用权自发交易市场，把划拨土地使用权的转让、出租、抵押纳入依法运行的轨道。四要对城乡结合部、公路两旁乱占滥用土地的依法进行清理。今年的土地执法大检查工作已经展开，各地要加强领导，组织有关部门积极配合，全力抓好实施工作。通过检查，集中查处一批土地违法案件，建立依法用地、节约用地、合理用地的良好秩序。
三、进一步扩大土地有偿使用范围
今后凡新增建设用地，除国家机关、军事及城市基础设施、公益事业用地、国家重点扶持的能源、交通、水利等项目和法律规定可以批准划拨使用土地的以外，其他用地一律通过出让方式提供。同时，要加大拍卖、招标的比例，尽量减少协议出让。对商业、旅游、娱乐、豪华住宅建设用地，凡有竞价受让的，必须采取拍卖、招标出让方式。对以划拨方式提供的土地使用权，也要进行评估、登记，显化土地资产总量。
要将原行政划拨土地使用权纳入有偿使用轨道。凡是转让、出租、抵押划拨土地使用权或改变用途的，都应按法律规定办理有关手续，补交出让金或租金。旧城改造中使用划拨土地使用权，用于房地产开发的，要明确界定土地权属，评估地价，通过出让方式提供给开发者。经营性企业或单位使用划拨土地的，虽未转让、出租、抵押土地使用权，也要采取征收土地使用税或“三资”企业场地使用费的办法，收取国家应得的地租，并逐步提高标准，使各类用途的经营性用地负担大体平衡，鼓励其走出让轨道。要严格土地税费的征收工作，实现国有土地资产保值增值。
要加强企业产权制度改革中土地资产的管理。企业改制或产权变动涉及划拨土地使用权的，要依法进行产权界定、土地登记和地价评估，并区分不同情况，采取不同方式处置和显化企业土地资产。对破产的国有企业，政府可将原划拨的土地使用权收回出让，所得收入优先用于分流安置职工。
四、加强宏观调控，规范土地市场
坚持实行土地和城乡地籍、地政集中统一管理，坚持政府“一支笔”审批和土地管理部门一家办理的制度，把土地管理和土地使用制度改革纳入经济宏观决策之中。要由政府从土地供应总量、供应渠道、出让价格、土地用途和权属登记等方面对土地一级市场进行垄断。积极推行建设用地统一规划、统一征用、统一开发、统一出让、统一管理的“五统一”管理模式。坚持用地和管地分开的原则，做到由土地管理部门代表政府管理。目前仍然由用地部门管地的地方要立即予以纠正。要建立健全完善的土地市场体系，通过法律的、行政的、经济的手段，加强对土地市场的调控和管理。一要严格土地使用权出让合同管理，未按合同约定的用途和条件开发、使用的，不得转让、出租、抵押。二要健全土地登记制度。出让、转让、出租、抵押土地使用权时，当事人必须依法办理登记手续。未经登记的，其土地权属不受法律保护。土地管理部门要通过土地登记，对土地交易行为依法进行审核、监督，防止违法交易，确保土地税费的收取。三要建立基准地价标定、地价评估、公布制度和房地产成交价格申报制度。各级政府要尽快组织完成城镇国有土地基准地价评估和宗地标定地价修正系数的制定工作，并经同级人民政府确认，报上一级人民政府批准后，由市、县人民政府公布。要加强对出让、转让、出租、抵押土地使用权的地价评估和管理。当前特别要注意规范土地使用权出让行为，纠正出让地价过低、出让年限过长的问题。四要加强土地市场中介服务组织的建设。土地估价、咨询、经纪等中介服务组织，一经建立就要依据市场规则，建立自律机制，接受政府有关部门的管理和监督。土地估价机构，必须取得资格认证，才能承担土地估价业务。土地估价结果，要报土地管理部门确认。
五、加强对集体土地的管理
管理农村集体土地，要围绕保护耕地、稳定耕地面积、实现小康目标，充分体现集体土地使用权和所有权分离的原则进行。一要严格控制农业内部的非农用地。对村民宅基占地和乡镇企业用地要按照节约和合理用地、保护耕地的原则，从计划、审批、使用等环节上严格把关，从严管理，积极引导非农业用地相对集中，连片发展，加快农村城市化进程。严禁超标准占用宅基地。对未批先占、批少占多、不按规划乱占滥建等违法行为要依法查处。二要加强农业内部产业结构调整用地的管理。根据各地经济和自然条件，要在稳定粮食播种面积，保证人民群众“米袋子”、“菜篮子”用地的前提下，科学合理地确定种植业内部结构和各类经济作物的用地。不准占用粮田栽果树、挖鱼塘，坚决防止和纠正片面追求经济效益大量挤占粮田的行为。三要促进集体土地使用权在保证农业用地和集体土地所有权不变的前提下合理流动。允许农户在承包期内将土地使用权依法转让、出租、抵押给个人、集体或其他经济组织，鼓励用土地使用权入股经营。四要加强集体非农用地流转的管理。集体土地未经征用不得进入市场，不得进行房地产开发。城市规划区内集体土地使用权转让、出租、联营入股用于非农业建设的要依法征为国有；城市规划区外的集体土地使用权，转让给本集体经济组织以外的单位和个人用于非农业建设的，土地也要依法征为国有；城市规划区外集体土地联营、入股用于非农业建设的，必须报经县级以上人民政府批准，可不改变集体土地所有权。农村集体经济组织以集体土地使用权作价股的，集体土地股份不得转让。因企业兼并、破产导致土地使用权转移到本集体经济组织以外单位和个人的，必须办理土地使用权变更手续，将土地所有权转为国有。五要有计划地组织拍卖集体荒地使用权。要加强规划，明晰产权，实行合同管理，保证拍卖的荒地用于农业经济开发，促进小流域治理。拍卖集体荒地要明确权利、义务，做到科学利用土地，保持生态平衡，不能借拍卖之名，变相乱占滥用土地，造成农村土地管理失控。
六、加强土地管理机构和队伍建设
各级政府要十分关心和支持土地管理部门的工作，理顺关系，明确职能，健全机构，充实人员，不断加强其机构和队伍建设，保持土地管理工作的连续性和稳定性，以适应改革开放和经济发展的需要。
从贯彻土地基本国策，加强土地和城乡地籍、地政统一管理，深化土地使用制度改革的实际需要发出，地区一级机构改革时未保留土地管理局的，应设立土地管理局。县土地管理局已撤并的，可改设为政府的土地管理办公室。机构改革方案尚未批准，或虽已决定撤并土地管理机构，但尚未宣布实施的县，都要保留土地管理局。乡一级应按地域划分，设置由县土地管理局派出的土地管理所，与乡政府脱钩。城市的区，可设市土地管理局的直属分局。要坚持用地与管地分开的原则，把城市的房地局改为房管局。
各级人民政府和土地管理部门要抓住机遇，勇于探索，积极推进土地使用制度改革，切实加强土地资源管理，为建立社会主义市场经济体制作出贡献。
