发布文号: 国函[1998]5号
根据《中华人民共和国大气污染防治法》的规定，我局制订的《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》已经国务院批准。现将《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》印发给你们，请按照《国务院关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复》(国函[1998]5号)的要求，认真做好酸雨和二氧化硫污染防治工作，落实有关的污染防治政策和措施，切实改善酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的环境质量。
一、酸雨和二氧化硫污染现状和防治工作进展
随着经济的快速发展，我国因燃煤排放的二氧化硫急剧增加。据统计，1990年全国煤炭消耗量10.52亿吨，到1995年煤炭消耗量增至12.8亿吨，二氧化硫排放量达2370万吨，超过欧洲和美国，居世界首位。由于我国部分地区燃用高硫煤，燃煤设备未能采取脱硫措施，致使二氧化硫排放量不断增加，造成严重的环境污染。如不严格控制，到2000年我国煤炭消耗量增长到15亿吨时，二氧化硫年排放量将达2730万吨。
据国家环境保护局对全国2177个环境监测站13年(1981-1993年)监测数据分析表明，环境空气中二氧化硫浓度超标城市不断增多，目前已有62.3%的城市二氧化硫年平均浓度超过国家二级标准，日平均浓度超过三级标准(二氧化硫年平均浓度二级标准值为0.06毫克／立方米，是人群在环境中长期暴露不受危害的基本要求；日平均浓度三级标准值为0.25毫克／立方米，是人群在环境中短期暴露不受急性健康损害的最低要求。环境空气中二氧化硫的主要危害是引起人体呼吸系统疾病，造成人群死亡率增加)。由二氧化硫排放引起的酸雨污染范围不断扩大，已由八十年代初的西南局部地区，扩展到西南、华中、华南和华东的大部分地区，目前年均降水pH值低于5.6的地区已占全国面积的40%左右。酸雨和二氧化硫污染危害居民健康、腐蚀建筑材料、破坏生态系统，造成了巨大经济损失，已成为制约社会经济发展的重要因素之一。
国务院对酸雨和二氧化硫污染问题十分重视。1990年12月，国务院环委会第19次会议通过了《关于控制酸雨发展的意见》；1992年经国务院批准在贵州、广东两省和柳州、南宁、桂林、杭州、青岛、重庆、长沙、宜昌和宜宾等九市开展征收工业燃煤二氧化硫排污费和酸雨综合防治试点工作。采取这些措施，对推动二氧化硫污染治理起到了积极作用。为进一步遏制酸雨和二氧化硫污染的发展，1995年8月，全国人大常委会通过了新修订的《中华人民共和国大气污染防治法》(以下简称《大气法》)，规定在全国划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区(以下简称“两控区”)，在“两控区”内强化对酸雨和二氧化硫污染控制。国家环境保护局于1995年底组织开展了“两控区”划分工作。
二、“两控区”划分指导思想、基本条件和划定范围
(一)“两控区”划分指导思想
1.根据《大气法》第二十七条关于划定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的规定，《国务院关于环境保护若干问题的决定》(国发[1996]31号)(以下简称《决定》)、《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《国家环境保护九五”计划和2010年远景目标》的要求，努力实现环境保护目标及总量控制规划。
2.充分体现实施可持续发展战略的要求，重点控制酸雨污染严重的区域和二氧化硫污染严重的城市。
3.充分利用我国自八十年代以来在酸雨和二氧化硫污染方面的监测和科研成果，结合现有行政区界确定区划范围，便于实施环境管理与监督。
(二)“两控区”划分基本条件
考虑到酸雨和二氧化硫污染特征的差异，分别确定酸雨控制区和二氧化硫污染控制区的划分基本条件。
1.酸雨控制区的划分基本条件
一般将pH值≤5.6的降水称为酸雨。有关研究结果表明，降水pH值≤4.9时，将会对森林、农作物和材料产生损害。西方发达国家多将降水pH≤4.6作为确定受控对象的指标。
不同地区的土壤和植被等生态系统对硫沉降的承受能力是不同的，硫沉降临界负荷反映了这种承受能力的大小。
酸雨污染是发生在较大范围的区域性污染。酸雨控制区应包括酸雨污染最严重地区及其周边二氧化硫排放量较大地区。
在我国酸雨污染较严重的区域内，包含一些经济落后的贫困地区，这些地区目前还不具备严格控制二氧化硫排放的条件。
基于上述考虑，并考虑到我国社会发展水平和经济承受能力，确定酸雨控制区的划分基本条件为：
(1)现状监测降水pH≤4.5；
(2)硫沉降超过临界负荷；
(3)二氧化硫排放量较大的区域。
国家级贫困县暂不划入酸雨控制区。
2.二氧化硫污染控制区划分基本条件
我国环境空气二氧化硫污染集中于城市，污染的主要原因是局地大量的燃煤设施排放二氧化硫所致，受外来源影响较小，控制二氧化硫污染主要控制局地的二氧化硫排放源。
二氧化硫年平均浓度的二级标准是保护居民和生态环境不受危害的基本要求，而二氧化硫日平均浓度的三级标准是保护居民和生态环境不受急性危害的最低要求。
因此，二氧化硫污染控制区的划分基本条件确定为：
(1)近年来环境空气二氧化硫年平均浓度超过国家二级标准；
(2)日平均浓度超过国家三级标准；
(3)二氧化硫排放量较大；
(4)以城市为基本控制单元。
国家级贫困县暂不划入二氧化硫污染控制区。酸雨和二氧化硫污染都严重的南方城市，不划入二氧化硫控制区，划入酸雨控制区。
(三)划定范围
根据上述“两控区”划分基本条件，划定“两控区”的总面积约为109万平方公里，占国土面积11.4%，其中酸雨控制区面积约为80万平方公里，占国土面积8.4%，二氧化硫污染控制区面积约为29万平方公里，占国土面积3%。“两控区”具体划定范围附后。
1995年，全国二氧化硫排放量为2370万吨，“两控区”范围内的排放量1400万吨，约为全国排放量的60%。因此，重点控制占国土面积11.4%的“两控区”，可以基本控制全国酸雨和二氧化硫污染恶化的趋势。
三、“两控区”控制目标
根据《决定》和《国家环境保护“九五”计划和2010年远景目标》，本着突出重点、量力而行、循序渐进的原则，提出了“两控区”分阶段的控制目标。
(一)到2000年要遏制酸雨和二氧化硫污染恶化的趋势
《决定》要求，到2000年全国所有工业污染源要达标排放；各地要使本辖区主要污染物排放总量控制在国家规定的排放总量指标内，使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制；直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市(以下简称重点城市)的环境空气质量按功能分区分别达到国家规定的环境质量标准。据此，提出“两控区”2000年控制目标：
1.“两控区”内排放二氧化硫的工业污染源要达标排放；
2.二氧化硫排放量控制在国家规定的总量控制指标内；
3.“两控区”内重点城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准；
4.酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。
(二)到2010年使酸雨和二氧化硫污染状况明显好转2000年“两控区”控制目标还只是一个有限的目标，只能达到抑制酸雨和二氧化硫污染加剧趋势的目的，不能扭转酸雨和二氧化硫污染严重的局面。
随着经济的发展，我国的污染控制技术水平和经济支持能力都将大大提高，为2000年以后大幅度削减“两控区”内的二氧化硫排放量奠定了物质基础。到2010年“两控区”的控制目标为：
1.“两控区”内二氧化硫排放量控制在2000年排放水平之内；
2.“两控区”内所有城市环境空气二氧化硫浓度都达到国家环境质量标准；
3.酸雨控制区降水pH≤4.5地区的面积明显减少。
四、政策与措施
为实现“两控区”2000年和2010年污染控制目标，在执行已有的环境管理法律、法规和政策的基础上，还应进一步实施更有利于控制二氧化硫污染的政策与措施。
(一)制定“两控区”综合防治规划
要求各地人民政府和有关部门制订相应的酸雨和二氧化硫污染综合防治规划以及分阶段二氧化硫总量控制计划，并纳入当地国民经济和社会发展计划组织实施。按照谁污染谁治理的原则，落实防治项目和治理资金。
(二)限制高硫煤的开采和使用
目前，我国含硫量大于3%的煤炭产量产量近9000万吨，约占煤炭总产量的7%，大部分集中在我国酸雨污染严重地区。为控制“两控区”二氧化硫排放，必须从源头抓起，限制高硫煤的开采、生产、运输和使用，推进高硫煤矿配套建设洗选设施，同时优先考虑低硫煤和洗选动力煤向“两控区”的供应。
建议自1998年1月1日起，各地区和有关部门禁止审批新建煤层含硫份大于3%的煤矿。已建成的生产煤层含硫份大于3%的矿井，逐步实行限产或关停。
新建、改建含硫份大于1.5%的煤矿，应当配套建设相应规模的煤炭洗选设施。现有煤矿应按照国务院煤炭行政主管部门和有关部门制定规划的要求，分期分批补建煤炭洗选设施。
建议计划、交通运输部门要优先保证低硫煤、洗精煤向高硫煤地区的调入。“两控区”内城市燃料供应部门供应的和燃烧设施燃用的煤炭和燃料重油的含硫量，要符合当地人民政府规定的环境保护指标。限制进口含硫量高的燃料。
到2000年，“两控区”城市市区民用炉灶应禁止燃用未经洗选加工或固硫成型的原煤。
(三)重点治理火电厂污染，削减二氧化硫排放总量
1995年底，我国火电装机容量为1.6亿千瓦，二氧化硫排放量占全国总排放量的35%；2000年火电装机容量达到2.2亿千瓦，二氧化硫排放量将接近全国总排放量的一半；2010年火电装机容量达到3.7亿千瓦，若不采取控制措施，二氧化硫排放量将占全国总排放量的三分之二。因此，今后我国的二氧化硫排放总量控制，尤其是“两控区”内削减二氧化硫排放总量的重点应放在火电厂。
控制火电厂排放二氧化硫，一是要优化电厂的布局，在“两控区”大中城市市区内，禁止新建燃煤火电厂。二是要加快火电厂的脱硫建设。
建议自1998年1月1日起，各地区和有关部门不得批准在“两控区”大中城市市区内(城区和近郊区)新建燃煤火电厂(以热定电的热电厂除外)。
“两控区”内新建、改造燃煤含硫量大于1%的电厂，必须建设脱硫设施。现有燃煤含硫量大于1%的电厂，要在2000年前采取减排二氧化硫的措施，在2010年前分期分批建成脱硫设施或采取其它相应效果的减排二氧化硫措施。
(四)防治化工、冶金、有色、建材等行业生产过程排放的二氧化硫污染化工、冶金、有色和建材等行业生产过程中排放的二氧化硫，约占总排放量的20%左右，是造成酸雨和二氧化硫污染的重要原因。控制生产过程中产生的二氧化硫污染，应着眼于对生产的全过程控制，实行清洁生产。
即选择低污染的原材料、采用先进的生产工艺和设备，降低生产能耗，加强生产各个环节的管理以及进行必要的尾端治理等。
要严格执行《大气法》规定的限期淘汰严重污染大气环境的工艺和设备的制度，已建项目要按期淘汰国家公布淘汰的工艺和设备，禁止在新建、改造项目中使用淘汰的工艺和设备。
对“两控区”内超标排放二氧化硫的工业锅炉、窑炉等排放源限期治理，经过限期治理仍不达标的应予以关停。建议有关主管部门在安排防治二氧化硫污染的技术改造、综合利用、清洁生产等项目和资金方面，要向“两控区”倾斜。
(五)大力研究开发二氧化硫污染防治技术和设备
具有成熟的二氧化硫污染控制技术和适用的设备是实现“两控区”控制目标的关键因素。要加快适合国情的脱硫技术设备的研究、开发、推广和应用，重点是：石灰石-石膏法烟气脱硫、旋转喷雾干燥法烟气脱硫、湿式除尘脱硫、炉内喷钙法脱硫、循环流化床脱硫、工业型煤固硫等治理技术和设备，并加快有关示范工程的建设。与此同时，加快对国外先进治理技术、设备的引进和消化吸收。
建议国家计委、国家经贸委、国家科委将有关脱硫技术、设备的研究、开发、推广、应用列入规划和年度计划，在有关项目和资金的安排上，向“两控区”倾斜。机械部及有关部门应加强有关脱硫设备的生产制造。有关部门积极推动脱硫环保产业的发展。
(六)做好二氧化硫排污收费工作，运用经济手段促进治理
各地要按照《国务院关于二氧化硫排污收费扩大试点工作有关问题的批复》(国函[1996]24号)要求，认真做好二氧化硫排污费的征收、管理和使用工作，其中用于重点排污单位专项治理二氧化硫的资金比例不得低于90%。
(七)强化“两控区”环境监督管理
长期以来，我国大气污染防治主要实施对污染源的浓度控制，但随着经济的发展、资源能源消耗量的增长以及对环境质量要求的提高，单一的浓度控制具有明显的局限性。因此，要在浓度控制的基础上，实行污染物排放总量控制，对排放源提出总量控制或总量削减的指标，采取有效措施，严格监督管理。新建、改造项目应当实行“以新带老，总量减少”的原则。
为了及时了解和掌握二氧化硫污染和酸雨控制的动态，为政府决策提供科学依据，应建立二氧化硫和酸雨的监测网络，对“两控区”内重点二氧化硫排放源要求安装在线式连续监测计量装置，并进行长期监测。所需资金，主要应由地方政府解决，建议国家计委、财政部给予一定的支持。
附：酸雨控制区范围
省、自治区、直辖市控制区范围(国家重点扶持的贫困县除外)
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附：二氧化硫污染控制区范围
省、自治区、直辖市控制区范围(国家重点扶持的贫困县除外)
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附：酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案示意(略)
附：关于酸雨控制区和二氧化硫污染控制区有关问题的批复
国函 [1998]5 号
国家环保局：
你局《关于呈报审批酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案的请示》(环发[1997]634号)收悉，现批复如下：
一、原则同意《酸雨控制区和二氧化硫污染控制区划分方案》，由你局发布。同意酸雨控制区和二氧化硫污染控制区(以下简称两控区)划定范围(具体范围附后)。
二、两控区控制目标为：到2000年，排放二氧化硫的工业污染源达标排放，并实行二氧化硫排放总量控制；有关直辖市、省会城市、经济特区城市、沿海开放城市及重点旅游城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区酸雨恶化的趋势得到缓解。到2010年，二氧化硫排放总量控制在2000年排放水平以内；城市环境空气二氧化硫浓度达到国家环境质量标准，酸雨控制区降水pH值小于4.5的面积比2000年有明显减少。
三、禁止新建煤层含硫份大于3%的矿井，建成的生产煤层含硫份大于3%的矿井，逐步实行限产或关停。新建、改造含硫份大于1.5%的煤矿，应当配套建设相应规模的煤炭洗选设施。现有煤矿应按照规划的要求分期分批补建煤炭洗选设施。城市燃用的煤炭和燃料重油的含硫量，必须符合当地城市人民政府的规定。
四、除以热定电的热电厂外，禁止在大中城市城区及近郊区新建燃煤火电厂。新建、改造燃煤含硫量大于1%的电厂，必须建设脱硫设施。现有燃煤含硫量大于1%的电厂，要在2000年前采取减排二氧化硫的措施，在2010年前分期分批建成脱硫设施或采取其他具有相应效果的减排二氧化硫的措施。化工、冶金、建材、有色等污染严重的企业，必须建设工艺废气处理设施或采取其他减排措施。
五、要结合产业和产品结构的调整，大力推行清洁生产，加强技术改造，促进资源节约和综合利用，切实降低二氧化硫排放水平。
六、要按照《国务院关于二氧化硫排污收费扩大试点工作有关问题的批复》(国函[1996]24号)要求，认真做好二氧化硫排污费的征收、管理和使用工作，其中用于重点排污单位专项治理二氧化硫污染的资金比例不得低于90%。
七、有关地方人民政府和电力、煤炭等有关部门要按照本批复的要求，制定有关规划及计划，采取有效措施，确保两控区目标和要求的落实。你局要认真做好两控区污染防治的指导工作，加强环境监测和监督检查。
