二、行政补偿立法模式的选择

　　加强行政补偿立法面临的首要问题就是采用什么样的立法模式，近年来对这一问题有不少的争论。

　　（一）分散立法还是统一立法？抑或第三种选择？

　　我国并非没有行政补偿的法律规定，但只散见于各个单行法之中，未有统一的原则性规定，造成了补偿范围不确定和补偿标准不统一等诸多问题。如何解决这些问题，提出了第一个行政补偿立法的模式选择问题，即保持现有的分散立法模式，还是制定统一的《行政补偿法》？抑或有第三种选择？

　　第一种立法模式是保持现有的分散立法，主要是完善现有的单行法关于行政补偿的规定，可以简称为“分散立法模式”。我国目前行政补偿的法律条款散见于许多单行法之中，补偿的原则、范围、标准和程序等往往会有不一致。纵览我国的法律规定关于补偿主要有以下的法律用语，“适当补偿”“相应补偿”“合理补偿”有的甚至只规定给予“补偿”。[iv]这些不同法律用语的规定往往会导致不同的补偿结果，如“适当补偿”“合理补偿”就可以理解为不包括“完全补偿”，而“相应补偿”和“补偿”则可以理解为包括“完全补偿”。而且没有统一的可操作的标准，补偿多少完全由行政机关进行裁量。这样就很可能造成不同的公民之间的不平等，影响法律在人们之间的公信力，人们会认为法律缺乏公正，甚至严重的会导致对法律的抵触。因此若没有统一的原则和标准，单靠完善单行法的规定是无法从根本上解决这一问题的。

　　第二种立法模式是制定一部统一的《行政补偿法》，可以简称为“统一立法模式”。内容可分为两部分：一是总则部分，规定统一的行政补偿的基本原则、范围、标准、程序等；二是分则部分，在梳理现有单行法关于行政补偿规范的基础上，采用列举的方式把各种具体的行政补偿一一作出规定，各单行法相应的规范予以废止。采用这种立法模式的优点非常明显，就是行政补偿的规定非常的明确、具体、统一，而且由于规范非常集中便于查阅和适用。但是由于我国社会经济的飞速发展，涉及到行政补偿的事项会越来越多，采用列举的方式难免会有挂一漏万之疑虑。而且这种立法模式涉及到众多的单行法规范的修改或废止，立法成本会非常的大，立法的周期会非常的长。因此从目前的条件分析，不宜采用这种立法模式。

　　除了以上两种立法模式，是否还有第三种选择？这就是笔者将要阐述的“半统一立法模式”。即关于总则可以制定一部统一的《行政补偿法》，各种具体的行政补偿仍然由各单行法规定。这种立法模式在我国有成功的立法经验可以借鉴，如关于行政许可的立法，行政许可事项纷繁复杂，要进行全部的列举几无可能，我国制定的《行政许可法》只规定了行政许可一些基本的原则、程序等等，各种具体的行政许可行为仍然由单行法规定，但要符合《行政许可法》的要求。这种“行政许可立法模式”的实践经验对行政补偿立法有重要的指导意义。就总则可制定一部统一的《行政补偿法》，规定行政补偿的原则、范围、标准和程序等等，各种具体事项的行政补偿仍然由各单行法规定，但单行法的规定与《行政补偿法》相抵触的不再有法律效力。从而既节约了立法成本，又达到了统一规范行政补偿行为的目的。在适用时也可以有统一的标准予以把握。即使单行法对某些特定的行政补偿没有做出具体的规定，也可以暂时适用《行政补偿法》的原则规定予以解决。

　　（二）单独立法抑或混合立法？

　　在立法过程中不时有将损失补偿和损害赔偿合流的声音，在制定《国家赔偿法》的过程中就有人提出来应将国家赔偿责任与补偿责任一并规定在该法之中，因为不论是国家机关的违法行为还是合法行为造成的损失，国家都应该负责填补。[v]这就提出了第二个行政补偿立法的模式选择问题，即行政补偿是单独立法还是混合立法？关于混合立法近年来有人提出两种模式：一是不再区分损害赔偿和损失补偿的异同，而制定统一的《国家责任法》。[vi]二是修改《国家赔偿法》把行政补偿作为一部分纳入其中。[vii]