《投资者报》记者 赖智慧

　　大病初愈，最怕留下后遗症。过去一年，4万亿元助推中国经济复苏的同时，也留下巨大隐患，即凶猛异常的地方政府投融资。

　　央行统计数据显示，截至2009年5月末，全国地方政府负债超过5万亿元。财政部财政科学研究所所长贾康估算：“目前各地方投融资平台负债超过6万亿元，其中地方债务总余额超过4万亿元，这相当于GDP的16%，财政收入的80%，地方财政收入的175%。”

　　在国务院发展研究中心金融所副所长巴曙松看来，去年地方政府投融资平台的负债规模已超过地方政府全年总财政收入。因此，在1月19日国务院第四次全体会议上，温家宝总理将“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策的重点工作之一。

　　决策层担心，地方债务问题可能成为4万亿元投资和9.6万亿元银行天量信贷的后遗症，并危及中国经济的安全。对此，国家发改委主任张平3月6日表示，“如果不能正确地处理，就会带来潜在的财政风险或者说金融风险”。

　　据消息人士透露，国务院将出“重拳”整顿地方高负债问题。其有关部门已初步拟定了一份关于规范地方债务和融资管理问题的文件(意见征求稿)，正在收集部分地方政府和有关部委的意见反馈。

　　该意见征求稿提出对现有负债规模、结构进行全面清理;考虑允许省级政府发行地方债等途径来获得合理的地方发展资金;仅具有融资功能的地方融资平台，未来将面临关闭。而传统的城投公司也将面临转制，吸收民间资金进入，充实资本金。

　　在此背景下，作为地方政府主要融资平台的各级城投公司，无疑将受到最直接的冲击。在资产大膨胀的2009年后，面对各路融资窗口的“逐一关门”，曾是银行座上客的城投公司是否会被压垮?

　　城投乱象

　　地方融资平台是特定历史背景下的特殊产物。早在1988 年，国务院发布《关于投资管理体制的近期改革方案》，政府的投融资体系由单一的中央投资模式向中央与地方共同投资的模式转变，中央和地方相继成立专业投资公司。

　　由于城投公司有与生俱来的政府背景，在获得银行贷款和发行城投债方面有先天优势。同时，部分城投公司有政府担保性质，实质上成为地方政府隐形财政债务。这一功能去年就被资金困乏的地方政府超常规地加以利用，而一发不可收拾。

　　2008年底为应对金融危机推出的“4万亿”救市计划中，大部分资金需地方政府配套出资。巨额的资金缺口对于地方政府而言，仅仅依靠当前地方政府的收入当然“不可能完成任务”。在法律层面上，法律禁止地方政府从金融机构贷款融资，同时也不允许地方政府为自身或第三人融资提供担保。与此同时，央行与银监会2009年初提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，在政策上给予了地方政府融资平台公司建立及快速发展的强力支持。

　　在此背景下，各级地方政府依托原有城投公司和新建的投融资公司，试图打造出新形势下更大规模的新型投融资平台。有的省份甚至明确提出建立省市县三级政府投融资体系，以解决融资困境。2009年，地方政府平台公司出现了井喷式增长。据不完全统计，目前全国各级政府融资平台已有近4000家。

　　这些城投公司的出资人主要是地方国资委、事业单位、政府职能部门、地方国有资产经营有限公司等，其中以地方国资委、政府职能部门居多。由于与政府关系特殊，不少公司负责人就是当地政府官员，被称为“专门为政府抄地皮的公司”、“政府主要领导的小金库”。

　　同时，其声称是政府的下属机构，有些公司总经理是正局级干部，但无人监管，甚至出现税务干部去稽查竟无人敢填表、无人敢签字的怪现象。审计部门更是不敢审计，导致几个亿的资金来路不明，支出不清。

　　山东银监局局长周忠明对此表示，公司信息不透明又被包装成企业，因此游离于公共财政、公共投资的监督体系之外，但实质属于公共财政支出和公共项目投资范畴。

　　融资疯狂

　　为了更好地融资，不少城投公司选择发城投债，但最常见的还是银行贷款。当地方政府融资冲动遭遇适度宽松货币政策下银行诱导融资行为，后果变得更加严重。

　　据悉，尽管2009年城投债爆发式增长，也只发行了2300亿元;但地方融资平台高达6万亿元的负债，80%是银行信贷。出现天量信贷，一个重要原因就是这些政府融资平台大手笔疯狂从银行贷款。

　　央行的调研结果显示，2009年5月末，全国共有政府投融资平台3800多家，总资产近9万亿元，负债上升至5.26万亿元，平均资产负债率约60%，平均资产利润率不到1.3%，特别是县级平台几乎没有盈利。

　　以上海为例，2009年上海市在总额超过2000亿元的财政担保融资中，有90%是通过区县政府的融资平台提供的，金额近1853亿元。多年来，上海城投也成为各大商业银行的“座上宾”。截至2008年9月底，上海城投共获得授信1700亿元，未使用的授信额度高达840亿元。

　　成就城投公司大举借款的原因，除地方政府的理直气壮外，也与银行尤其是国家开发银行的主动放贷有关。从公布年报的兴业银行[35.26 -2.06%]、宁波银行[15.45 -3.20%]来看，此类贷款的增速分别达到242%和354%。2009年一些农村合作金融机构政府融资平台公司贷款的增幅也接近100%，且主要分布在县级平台。

　　一些城投公司的贷款数据也验证了银行的“大度”。截至2009年9月30日，北京基投的短期和长期借款合计为427亿元，较上年末增加123.3亿元，增幅为41%。同期，其获得各银行的授信额度1812.58亿元，但实际使用率仅为25.12%。授信额度最大的为建设银行[5.61 -0.88%]和国家开发银行，分别为436.54亿元和121.1亿元。

　　2008年末，滨海新区建投授信额度的提用率仅为12%;国家开发银行、工商银行[4.86 -0.82%]、农业银行、中国银行[4.15 -0.48%]和建设银行等在内的国内多家大型银行授予滨海新区建投的综合授信额度总计1198亿元，其中，仅国家开发银行就提供500亿元。

　　许多地方政府部分财政收入与土地出让收益相挂钩。为偿还平台公司的天量借款，地方政府在一定程度上有着推高土地价格的强烈动机，无疑对房地产泡沫形成推波助澜作用。同时，这种卖地财政本身就具有很大的不确定性，一旦经济回调或政策受阻，地方政府的隐性负债问题就会爆发。在地方财政出现偿还困难时，平台公司的资产泡沫便面临破灭危险。

　　两极分化

　　自2010年开始，监管地方融资平台风险已在有关部门达成共识。据消息人士透露，目前一份由财政部牵头的旨在规范地方政府融资平台的文件正在制定中，其中很重要的一条原则就是“地方政府和人大所开具的担保函无效”。

　　同时，政府部门将能加强对城投债发行的监管，国家发改委将可能停止或限制审批以应收账款质押担保城投债的发行。

　　两会期间，全国政协副主席李金华就建议：“地方政府借的钱究竟哪里去了?应对银行的这部分贷款进行调查，很多贷款是以政府的名义借的，将来到底要怎么样?”

　　包括城投公司在内的地方融资平台已集各种融资工具于一身，一旦银行信贷风险出现状况，将牵一发而动全身，规模达数千亿元的城投债、城投类信托产品及城投公司中期票据，也将面临偿债危机。

　　第一创业证券固定收益部分析师冯佳表示，今后城投公司的发展将不如以前乐观。此前城投公司很大一部分资金来源是靠地方政府财政垫底，一旦摘掉政府担保的资金保护伞，未来城投公司将会慢慢走向自负盈亏，出现明显的两极分化。

　　一些接收项目资质较好、资金来源渠道稳定、收益性强的城投公司仍将会继续存活，如承接地产和城市改造的城投公司。一些依靠政府担保、项目收益性弱的城投公司，其资产将会渐渐被剥离和划拨。

　　除银行贷款以外，城投债这一融资方式也一直是地方政府所倚重的。而监管层对城投债的监管，也将使得城投公司未来的资金渠道更加严格。

　　第一创业报告预测，国家可能加强对城投债发行的监管。具体内容包括：基于应收账款质押暗含了很强的政府信用担保，形成地方财政隐含风险，国家发改委可能停止或限制审批以应收账款质押担保的城投债发行;自偿能力不足的城投主体可能被限制发行新债，转而纳入地方政府债发行范围。

　　防范风险

　　城投公司在投融资运作中会面临各种各样的风险，如何加强投融资的风险管理已成为城投公司管理中的重要一课。综合《投资者报》的采访观点，大致认为城投公司的投融资应注重控制三项风险。

　　一是建立多元化投资机制。促进政府主导直接融资向市场主导直接与间接融资相结合的方向转变，发挥国有资产的引领撬动作用，以土地、市场等资源吸纳社会资金投入，形成多元化投资来源，从根本上改变单一靠财政和银行贷款的投资方式。当城投公司在进行多元化投资时，无论是债权股权投资还是长短期投资，都要进行可行性研究并根据项目和金额大小确定审批权限。

　　二是建立资源整合机制。依托政府支持，充分发挥利用土地资源、政策资源、市场资源和企业资源的优势，整合各类资源，搞活企业经营。盘活存量资产、搞活增量资产、整合优良资产、激活无形资产，实现资产的优化，提高偿债能力和盈利能力，实现可持续融资、投资、建设能力。

　　三是控制筹资风险。城投公司的财务结构、筹资结构、筹资金额及期限、筹资成本、偿还计划等都要事先评估、事中监督、事后考核，关键是要保证有一个合理的资金结构，维持适当的负债水平，要注意防止因过度举债而引起财务风险的加大。

　　另外，城投公司对存量资产进行整合、盘活时，应充分把握国家相关法律政策。