浅谈行政诉讼证据规则的价值取向
www.110.com 2010-07-19 16:22
关于“规则”，《辞海》（上海辞书出 版社1989年版缩印本）作了这样的解释（涵义之一）：就某一或某些事项所制定的书面文件。据此，行政诉讼的证据规则应是行政诉讼法律关于证据问题的一些 规范性规定。一套法律性及可操作性较强的规则，对于有效解决行政审判实践中复杂的证据问题具有重要的现实意义。遗憾的是，在《最高人民法院关 于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《行政证据问题规定》）于2002年10月1日起施行之前，我国行政诉讼证据制度法律规定有失系统、详尽和明 确，没有形成科学可行的证据规则，给司法实践带来许多的困难。而《行政证据问题规定》这一司法解释的出台，为行政诉讼中的举证、质证和认证提供了一套较为 完整和系统的规则，对我国行政诉讼制度的完善和行政审判事业的发展，必将起到十分积极的推动作用。本文拟从行政诉讼证据制度发展的角度，结合行政审判实 践，谈谈行政诉讼证据规则的价值取向。
一、从行政审判实践的视角反观过去我国行政诉讼证据制度的缺憾
我国行政审 判工作经历了试点到推行的阶段，自1990年10月1日我国《行政诉讼法》施行起步入正常发展轨道；《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解 释》（以下简称《若干解释》）于2000年3月10日起施行，该司法解释在结合行政审判实践基础上，对执行行政诉讼法的若干问题作了较为具体的解释和操作 性规定；《行政诉讼法》及《若干解释》共同构筑起我国行政诉讼法的原则、宗旨精神、立法本意、相关事宜、具体运作等内容结合体，对于人民法院依法、正确、 及时审理行政诉讼案件提供了有力的法律依据和操作规范。然而二者在规定证据问题方面都过于笼统和原则，均有失全面与细致，未能形成比较系统完整的证据规 则，致使行政诉讼制度同其他程序制度相比颇显不足和薄弱。
（一）评解《行政诉讼法》对证据问题规定之不足
我国现行《行政诉讼法》以专章（第五章）六条规定了“证据”问题。其中，第三十一条规定了证据的种类。该条第一款只规定了行政诉讼的七种证据，但对当事人 提供这些证据有何明确具体的要求却未涉及，加之实践中，人们的诉讼能力参差不齐，当事人向法庭提供的各种证据往往存在一定问题，给庭审中的质证、认证工作 平添了不少困难，无形中制约了裁判的及时，少数情况下还会因此导致认定事实不当或错误，而影响行政裁判的权威性。该条第二款明确规定，行政诉讼证据经法庭 审查属实，才能作为定案的根据。强调行政诉讼证据只有在法庭主持下，经过庭审中的出示、质认、质疑和核实后才可以作为定案的根据；言外之意，不经法庭质证 的证据，则不能成为其定案根据。但是这一原则规定缺少了对质证的概念、程序、方式以及各类证据质证规则等相关问题的具体规定，直接影响了行政审判实践中对 质证环节把握和操作的质量、效率和效果。第三十二条对被告负举证责任作出规定；该条与本法第七章第四十三条之有关内容（被告应当在收到起诉状副本之日起十 日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状），以两项简单而又笼统的规定，勾勒出我国行政诉讼举证责任分配及举证期限（确切地说是被告 的举证期限）的基本原则，虽然人们可以从这里看出行政诉讼举证规则与民事诉讼之“谁主张，谁举证”证据规则相区别的轮廓，但看不出关于其内涵诸项内容的具 体规定。行政审判实践已充分证明，这些规定先天性笼统化的不足，无法从更广更深层面上有效解决行政审判实践中的相关问题，不论是对当事人来讲，还是对审判 人员来讲，对此都没有明确统一的认识，在一定程度上降低了当事人的诉讼质量，也制约了审判效率的提高。第三十三条是对行政机关收集证据的限制性规定；即在 行政诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。该条规定的立法本意为，限制被诉在诉讼过程中滥用行政权力，对原告和证人采取不当手段而获取 对其诉讼有利的证据。但是对“被告能否可以向原告和证人之外的人收集证据”以及“怎样保证其符合‘先取证，后裁决’的基本行政执法程序要求”，都未作明确 规定。这无疑是行政诉讼中涉关证据环节的一处漏洞。第三十四条对人民法院收集证据的权利作了规定；明确人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，有权向有 关行政机关及其他组织、公民调取证据。很显然，这是对当事人举证责任制度的一项有益补充，但是该条规定却未对当事人根据人民法院要求提供或者补充证据以及 人民法院依职权调取证据的范围、条件、时限、后果等内容作出回答，这都容易造成行政审判实践中适用该条规定时认识上的分歧和操作上的不一。第三十五条规定 了对专门性问题应当由哪一个部门进行鉴定的问题；第三十六条是对的规定，核心内容为，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向 人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。但是，通条规定未涉及保全证据的程序及保全措施的种类，行政审判实践中要想对此做到依法有效操 作，难度可想而知。此外，第五十四条中分别规定有：“具体行政行为证据确凿”是人民法院作出维持判决的基础要素之一，“主要证据不足”是人民法院据以判决 撤销被诉具体行政行为一种情形。它们都体现了对审判人员作出裁判之前对证据进行充分认证的行政诉讼原则精神，但这些规定终归属原则化和精神性要求，无法防 止证据认定实践中的随意性及外来干扰，而切实做到“以事实为根据，以法律为准绳”，保证行政审判的质量和效率。
一、从行政审判实践的视角反观过去我国行政诉讼证据制度的缺憾
我国行政审 判工作经历了试点到推行的阶段，自1990年10月1日我国《行政诉讼法》施行起步入正常发展轨道；《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解 释》（以下简称《若干解释》）于2000年3月10日起施行，该司法解释在结合行政审判实践基础上，对执行行政诉讼法的若干问题作了较为具体的解释和操作 性规定；《行政诉讼法》及《若干解释》共同构筑起我国行政诉讼法的原则、宗旨精神、立法本意、相关事宜、具体运作等内容结合体，对于人民法院依法、正确、 及时审理行政诉讼案件提供了有力的法律依据和操作规范。然而二者在规定证据问题方面都过于笼统和原则，均有失全面与细致，未能形成比较系统完整的证据规 则，致使行政诉讼制度同其他程序制度相比颇显不足和薄弱。
（一）评解《行政诉讼法》对证据问题规定之不足
我国现行《行政诉讼法》以专章（第五章）六条规定了“证据”问题。其中，第三十一条规定了证据的种类。该条第一款只规定了行政诉讼的七种证据，但对当事人 提供这些证据有何明确具体的要求却未涉及，加之实践中，人们的诉讼能力参差不齐，当事人向法庭提供的各种证据往往存在一定问题，给庭审中的质证、认证工作 平添了不少困难，无形中制约了裁判的及时，少数情况下还会因此导致认定事实不当或错误，而影响行政裁判的权威性。该条第二款明确规定，行政诉讼证据经法庭 审查属实，才能作为定案的根据。强调行政诉讼证据只有在法庭主持下，经过庭审中的出示、质认、质疑和核实后才可以作为定案的根据；言外之意，不经法庭质证 的证据，则不能成为其定案根据。但是这一原则规定缺少了对质证的概念、程序、方式以及各类证据质证规则等相关问题的具体规定，直接影响了行政审判实践中对 质证环节把握和操作的质量、效率和效果。第三十二条对被告负举证责任作出规定；该条与本法第七章第四十三条之有关内容（被告应当在收到起诉状副本之日起十 日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状），以两项简单而又笼统的规定，勾勒出我国行政诉讼举证责任分配及举证期限（确切地说是被告 的举证期限）的基本原则，虽然人们可以从这里看出行政诉讼举证规则与民事诉讼之“谁主张，谁举证”证据规则相区别的轮廓，但看不出关于其内涵诸项内容的具 体规定。行政审判实践已充分证明，这些规定先天性笼统化的不足，无法从更广更深层面上有效解决行政审判实践中的相关问题，不论是对当事人来讲，还是对审判 人员来讲，对此都没有明确统一的认识，在一定程度上降低了当事人的诉讼质量，也制约了审判效率的提高。第三十三条是对行政机关收集证据的限制性规定；即在 行政诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据。该条规定的立法本意为，限制被诉在诉讼过程中滥用行政权力，对原告和证人采取不当手段而获取 对其诉讼有利的证据。但是对“被告能否可以向原告和证人之外的人收集证据”以及“怎样保证其符合‘先取证，后裁决’的基本行政执法程序要求”，都未作明确 规定。这无疑是行政诉讼中涉关证据环节的一处漏洞。第三十四条对人民法院收集证据的权利作了规定；明确人民法院有权要求当事人提供或者补充证据，有权向有 关行政机关及其他组织、公民调取证据。很显然，这是对当事人举证责任制度的一项有益补充，但是该条规定却未对当事人根据人民法院要求提供或者补充证据以及 人民法院依职权调取证据的范围、条件、时限、后果等内容作出回答，这都容易造成行政审判实践中适用该条规定时认识上的分歧和操作上的不一。第三十五条规定 了对专门性问题应当由哪一个部门进行鉴定的问题；第三十六条是对的规定，核心内容为，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，诉讼参加人可以向 人民法院申请保全证据，人民法院也可以主动采取保全措施。但是，通条规定未涉及保全证据的程序及保全措施的种类，行政审判实践中要想对此做到依法有效操 作，难度可想而知。此外，第五十四条中分别规定有：“具体行政行为证据确凿”是人民法院作出维持判决的基础要素之一，“主要证据不足”是人民法院据以判决 撤销被诉具体行政行为一种情形。它们都体现了对审判人员作出裁判之前对证据进行充分认证的行政诉讼原则精神，但这些规定终归属原则化和精神性要求，无法防 止证据认定实践中的随意性及外来干扰，而切实做到“以事实为根据，以法律为准绳”，保证行政审判的质量和效率。
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