海南省高级人民法院
行政判决书
（２００２）琼行终字第２８号
上诉人（原审原告）陵水县通海实业责任有限公司。
法定代表人许某，公司负责人。
委托代理人叶波，九金律师事务所律师。
委托代理人霍某，女，１９６４年９月出生，黎族，住（略），系许某之妻。
上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。
法定代表人王某，代县长。
委托代理人林某明，海南弘纲律师事务所律师。
上诉人陵水县通海实业责任有限公司（以下简称＂通海公司＂）诉上诉人陵水黎族自治县人民政府撤销土地证行政争议及行政赔偿一案，因双方当事人均不服海南省海南中级人民法院２００２年９月３日作出的（２００２）海南行初字第２４号行政判决，向本院提起上诉。本院于２００２年１１月２７日受理本案后，依法组成合议庭，并于２００２年１２月２６日公开开庭审理。上诉人通海公司的法定代表人许某及其委托代理人叶波、霍某，上诉人陵水县政府的委托代理人林某明等到庭参加诉讼。在本院审理期间，最高人民法院批准延长本案的审理期限。本案现已审理终结。
原审法院认定，争议地位于陵水县X镇与原长城乡交界处靠海边，是一块滩涂地，面积为５０亩。１９８７年５月２８日陵水县X乡政府将该地发包给陵水县科委作为＂人工育苗试验场＂，合同约定承包期为５０年。１９８９年４月２日，陵水县科委又将该地转让给许某承包经营的陵水县三才供销综合商行。１９９２年１１月２３日，陵水县政府（以下简称县政府）将该地发证给通海公司名下，证号为陵国用（新）字第１６７１号《国有土地使用证》。１９９３年９月，县政府将该地出让给海南裕海物业管理公司（以下简称＂裕海公司＂）。裕海公司在未办理任何手续的情况下，进场平整土地，通海公司的法定代表人许某以个人名义向陵水县人民法院起诉裕海公司民事侵权，经陵水县人民法院一审和海南中级人民法院二审，认定裕海公司构成民事侵权，判决裕海公司赔偿损失３８．５万元。裕海公司不服，向海南省人民检察院提出申诉，该院经审查后，向本院提出抗诉。并同时向陵水县国土局提出检察建议书，认为许某以欺诈的手段以通海公司的名义办理土地证，建议撤销其土地证。陵水县国土局书面向县政府建议撤销通海公司的土地证。县政府于１９９６年１０月２９日作出陵府函［１９９６］６１号《关于同意撤销陵水通海实业责任公司国有土地使用证的批复》（以下简称＂６１号批复＂）答复国土局，同意撤销通海公司持有的陵国用（新）字第１６７１号《国有土地使用证》。该批复未送达给通海公司。省高院以陵府函［１９９６］６１号批复作为依据，认定许某诉裕海公司民事侵权的事实已不复存在为由，于１９９７年６月１４日再审裁定撤销原一、二审民事判决，并直接驳回许某的起诉。许某不服再审裁定，继续申诉。省高院于２００１年５月３０日作出申诉答复，驳回许某的申诉。通海公司于同年１１月２０日向海南中级人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，根据行政诉讼法的规定，被告陵水县政府对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。县政府作出的陵府函［１９９６］６１号批复决定撤销颁发给通海公司的土地使用证，没有事实的认定及说明撤销的理由，也没有适用法律规定，属认定事实不清，适用法律错误，且６１号《批复》未送达给通海公司，属违反法定程序，其作出的６１号批复依法应予撤销。但６１号批复已被海南省高级人民法院作为通海公司的法定代表人许某诉裕海公司民事侵权纠纷再审案件不构成民事侵权的依据，故本案不适宜采用撤销的判决方式。鉴于县政府违法将通海公司拥有使用权的土地批准出让给裕海公司，造成通海公司的损失依法应由县政府承担赔偿责任。请求行政赔偿应由通海公司承担举证责任。在庭审中，通海公司提交的损失方面的证据，仅有通过银行转帐支付１６．５万元土地转让款的票据能够证明损失的事实，其他证据均不能证明其损失的事实，故本院确认通海公司的损失为人民币１６．５万元本金及其利息，应由被告承担赔偿责任。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）项、第七条第一款、第二十八条之规定，判决：一、确认陵水黎族自治县人民政府１９９６年１０月２９日作出的陵府函［１９９６］６１号《关于同意撤销陵水通海实业责任公司国有土地使用证的批复》违法；二、陵水黎族自治县人民政府赔偿给陵水通海实业责任有限公司损失人民币１６．５万元，并自１９９４年１月１日起至付清款项之日止按中国人民银行公布的同期活期存款利率计算利息；三、上述款项限本判决生效之日起十日内付清；四、驳回通海公司的其他诉讼请求。
原审法院随案移送的证据主要有：１、陵水县科委与陵水县三才供销综合商行于１９８９年４月签订的《陵水县科委海水生物人工育苗养殖试验基地转让合同书》，以及长城乡政府与科委于１９８７年５月签订的承包合同和土地款转账支票一张，以证明争议地的来源和许某支付土地转让费１６．５万元的事实；２、１９９２年１０月原告向政府提交的《申请补办国有土地使用权报告》，以及相关办证的票据、陵国用（新）字第１６７１号《国有土地使用权证》，以证明通海公司办理争议地使用权证的事实；３、长城乡政府与陵水县三才供销综合商行于１９８９年４月签订的《承包开发海滩养殖合同》，以及公证书，以证明通海公司承包长生村前６０亩滩涂地的事实；４、裕海公司与许某于１９９３年７月签订的《协议书》，以证明通海公司将承包长生村前６０亩滩涂地以６５万元的价格转让给裕海公司的事实。陵水县国土局在该协议书右上角注明＂赔偿附着物款由甲方直补乙方许某同志＂等字样，并加盖国土局公章；５、许某１９９３年８月出具的收到裕海公司６５万元的《收据》，收据右下角有＂实际付给许某肆拾捌万元正。刘诗良９３．９．４＂字样，以证明通海公司收到裕海公司的土地转让款４８万元的事实。６、许某于１９９４年３月１５日、８月３日、８月８日、１９９５年１０月２３日开具的借条四张，以证明许某分四次从国土局＂借出＂１１．２万元的事实；７、陵水县法院（１９９５）陵民初字第５３号《民事判决书》、海南中院（１９９６）海南民二终字第１０２号《民事判决书》，以证明许某诉裕海公司侵占土地使用权纠纷一案的事实和判决结果等；８、省检察院于１９９６年９月给陵水县国土局琼民建字（１９９６）第５号《检察建议书》，以证明省检察院建议陵水县国土局撤销许某的土地使用证的事实；９、陵水县国土局于１９９６年９月向县政府提出《关于撤销陵水县通海实业责任公司国有土地使用证书的建议》，以证明国土局以许某以通海公司的名义，在＂未经局领导集体讨论＂，＂骗取国土局个别领导同意办理《国有土地使用证》＂和海滩转承包土地未经政府征用出让为由，根据土地管理法第四十三、四十四条的规定，建议政府批示撤销该土地证并收回土地使用权的事实；１０、陵水县政府于１９９６年１０月作出陵府函（１９９６）６１号《关于同意撤销陵水县通海实业责任公司国有土地使用证书的批复》，以证明该批复同意国土局的意见，决定撤销许某持有的土地证的事实；１１、海南省人民检察院的抗诉书，以证明检察院抗诉的事实；１２、省高院于１９９７年６月作出的（１９９６）琼民监字第３４号《民事裁定书》，以证明省高院再审以陵水县政府已撤销了许某的土地证，许某的诉讼请求法律依据已不存在，以及土地被国家征用的补偿问题，应当由当地政府解决，与裕海公司无关等为由，裁定撤销一、二审判决，驳回许某的起诉的事实；１３、省高院于２００１年５月３０日作出的《驳回申诉通知书》，以证明省高院以涉案的争议属于行政争议，可依照行政程序申请解决为由，驳回其申诉的事实；１４、通海公司于２００１年９月的《行政复议申请书》，以证明其向省政府申请复议的事实。
上诉人通海公司上诉请求：一、撤销原审判决；二、撤销６１号批复及所依据批复在该地范围内所建的＂珍珠花园＂中重复办理的国有土地使用证；三、依法令县政府由于违法行政侵权给上诉人造成的实际经济损失共计５３３５００元及同期贷款利息；四、判令县政府支付通海公司精神损害赔偿金５万元；五、判令县政府将《国有土地使用证》范围内的土地归通海公司继续使用，中断土地使用年限应该顺延。上诉理由：原审判决对县政府违法的具体行政行为不判决撤销，对县政府违法行政给通海公司造成除１６．５万元转让款之外投资款及利息等损失不确认；对上诉人寻求诉讼的旅差费、误工费及精神损害、名誉损害赔偿的请求不予保护是错误的。通海公司共计投入养殖基地的基本建设资金３８．６１４８万元，除转让基地款外，鱼池、虾池设备、设施更新改造及建育苗池、档水墙等共结算支出２２．１１４８万元。由于当时通海公司还没有注册，只是许某个人签字，不可能有公司的帐册方面的证据。养殖基地被填平当年，池中投放的鱼苗、虾苗、海参苗及投放的饲料、药品等损失９．８万元。上述养殖基地物资损失共计４８．５１４８万元。由于县政府的违法行政，为了讨回公道，走上了漫长的诉讼之路。旅差费共计损失５１００元以上；许某误工损失计４７５００元；上诉人投资的２２万元是私人高息借款，几年无法偿还，利息已达到几十万元；债主逼债，全家人的正常生活无法安宁，精神上受到极大的痛苦和损害。而且，县政府以上诉人属欺诈行为作出政府６１号批复，致使许某的名誉在社会上造成极大损害。因此，县政府应依法支付给上诉人精神损害、名誉损害赔偿金５万元。
通海公司在二审期间提供证明其１９９３年前投资养殖场建设合同、费用收据等证据材料，以证明其投资养殖场２２万多元的事实。
上诉人陵水县政府上诉请求：撤销原审判决，并驳回通海公司的诉讼请求。上诉理由：一、原审判决确认县政府［１９９６］６１号批复违法，违背法律规定。争议的５０亩土地由县科委又转包给陵水县三才供销综合商行，许某采取欺诈的手段以通海公司的名义办理了国有土地使用证，理应予以撤销。而且６１号批复是内部文件，不需要送达给通海公司。原审判决以６１号批复＂没有事实的认定及说明撤消的理由，也没有适用法律规定，未送达给原告＂为由，确认该批复违法，违背法律规定。二、原审判决认定＂被告称原告已领取１１．２万元土地补偿款的辩解理由不能成立＂的事实错误。１９９２年９月县政府将包括通海公司的５０亩土地在内的土地出让给裕海公司后，通海公司于９４年３月１５日、９４年８月３日、９５年８月８日、９５年１０月２３日分五次从县国土局借１１．２万元土地补偿款。《借款申请书》的＂领导核准＂栏目中注明＂从裕海物业公司土地款付＂的字样。通海公司辩称该款＂是另一块地的补偿款，与本案争议地无关＂。而事实上县政府只征用通海公司的一块土地５０亩出让给裕海公司，根本不存在另一块地。三、原审判决违背法定程序。通海公司第一次只提出撤消６１号批复和重复发放的土地证二项诉讼请求，行政赔偿三项新的诉讼请求是通海公司在第一次开庭中口头提出。通海公司在起诉状副本送达县政府后，又提出新的诉讼请求，但没有说明正当的理由。原审法院对通海公司新提出的诉讼请求进行审理并做出判决，明显违背了法定程序。
通海公司答辩称：一、原审法院确认县政府６１号批复违法是公正的判决。二、原审判决事实清楚，证据充足，确认１１．２万元与本案无关是正确的，该款是通海公司与裕海公司签订补偿地着物的６０亩地，而不是本案的５０亩地。三、本案判决程序合法，当事人在诉讼中增加诉讼请求有正当理由。
本院庭审后，调取了裕海公司通过刘诗良于１９９３年９４日转账付给许某２５万元的进帐单。
经审理查明：双方当事人上诉争议的焦点，一是被诉的６１号批复的合法性；二是１１．２万元是否属于涉案土地的征用补偿款；三是被诉行为给通海公司造成损失的范围。当事人对原判认定的其他事实以及相应的证据没有异议，经本院庭审查证属实，可以作为认定案件事实的根据。
从实体上看，被诉的６１号批复的事实根据是许某以通海公司的名义，未经局领导集体讨论而骗取国土局个别领导同意，办理的《国有土地使用证》，以及海滩转承包土地未经政府征用出让。有陵水县国土局于１９９６年９月向县政府提出《关于撤销陵水县通海实业责任公司国有土地使用证书的建议》为证，与陵水政府的陈述一致，足以认定。但是，陵水县政府在诉讼中无法提供有关地籍档案等材料证明上述事实，故被诉６１号批复没有事实根据。
裕海公司实际占用涉案争议地并与通海公司发生侵权纠纷的时间为１９９４年１１月。有陵水县法院（１９９５）陵民初字第５３号《民事判决书》和海南中院（１９９６）海南民二终字第１０２号《民事判决书》认定的事实为证，省检察院在抗诉中没有对该事实提出异议，省高院再审裁定也没有否定。而许某在该地发生侵权纠纷前已于１９９４年３月１５日、８月３日、８月８日从国土局＂借出＂１１万元。另外，在许某与裕海公司的土地侵权民事诉讼案件中，一、二审法院判决裕海公司赔偿许某损失的范围，没有提及已经补偿的１１．２万元的事实。因此，上诉人陵水县政府主张的该１１．２万元属于争议地的征用补偿款的事实，证据不充分，不能认定。本院庭后调取的裕海公司通过刘诗良于１９９３年９月４日转账付给许某２５万元的进帐单，形式上与许某出具的《收据》上刘诗良注明１９９３年９月４日通海公司实际收到裕海公司的土地转让款４８万元的事实没有冲突。
关于被诉６１号批复给通海公司造成损失的范围的问题。陵水县三才供销综合商行于１９８９年向县科委支付的土地款转账支票，可以证明涉案争议地的转让费１６．５万元的事实；许某与裕海公司的侵权纠纷的民事判决也认定了这一事实。至于其他投资支出２２．１１４８万元，虽然在民事判决中已作出认定，但省检察院以判决认定该损失的事实错误作为理由之一，提出抗诉。省高院再审对这一事实没有作出认定。而通海公司在本案诉讼中提供投资养殖场建设合同、费用收据等证据材料，均为没有入帐的白条，亦不能单独作为认定通海公司其他投资支出２２．１１４８万元事实的根据。至于旅差费损失、许某的误工损失、投资２２万元的借款利息几十万元损失，以及精神痛苦和损害，通海公司没有相应的证据证明，亦不能认定。
本院认为，被诉的６１号批复认定事实和适用法律均错误，应予以撤销。但涉案土地已讼争数年，通海公司的土地使用权实际已被收回并已出让给第三人。原判根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，判决确认被诉行为违法正确。
被诉的６１号批复造成的通海公司的损失依法应由上诉人陵水县政府承担赔偿责任。被诉行为从本质上看，具有收回国有土地行为的性质。根据土地管理法第五十八条的规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当的补偿。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条的规定，在判决确认违法的同时，应责令上诉人陵水县政府采取适当补偿的补救措施。上诉人通海公司的损失通过补偿的途径解决。这亦与本院（１９９６）琼民监字第３４号《民事裁定书》的内容一致。但考虑到涉案土地争议历经数年，土地状况已经发生重大改变，现在作出适当、合理的补偿缺乏客观条件。因此判令由陵水县政府作出补偿决定的补救措施已不合适。从直接的损失的角度看，被诉的６１号批复撤销通海公司的土地使用证并将该土地出让第三人使用，造成通海公司丧失了土地使用权以及地上附着物的所有权。通海公司的土地使用权从转包合同取得，转让费１６．５万元，有土地款转账支票一张为证，陵水县政府对此亦无异议，可以认定。原判以该转让费作为通海公司丧失土地使用权的损失的数额，判令陵水县政府赔偿是适当的。至于通海公司的附着物等其他投资损失，因缺乏确凿的证据无法认定，原判予以驳回亦正确；上诉人通海公司主张赔偿诉讼费用、误工费、精神损害等损失，因该损失不属于国家赔偿的范围，也应予驳回。上诉人陵水县政府主张１１．２万元属于涉案土地的征用补偿款的事实，因证据不足不能认定，原判不予采纳该主张是正确的。
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉苦干问题的解释》第四十五条规定：＂起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。＂原审法院认为原告通海公司在起诉后提出新的诉讼请求有正当理由，受理并对新的诉讼请求作出判决，审判程序并无不当。
综上，两上诉人上诉理由不成立，应予以驳回；原判认定事实基本清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费１００元，由上诉人通海公司和陵水县政府各负担５０元。
本判决为终审判决。
审判长陈承洲
代理审判员林某冰
代理审判员程小平
二○○三年三月十九日
书记员周昌进
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