海南省高级人民法院
行政判决书
（２００２）琼行终字第５号
上诉人（原审原告）祝某，又名祝某，女，１９４９年１２月２１日出生，陵水黎族自治县人，陵水长城供销社职工，住（略）。
上诉人（原审原告）祝某，又名祝某，男，１９５４年１月１日出生，陵水黎族自治县人，住（略）。
上诉人（原审原告）祝某，又名祝某，女，１９６８年５月２３日出生，陵水黎族自治县人，住（略）。
上列三上诉人的共同委托代理人陈经鹤，海南刚锋律师事务所律师。
上列三上诉人的共同委托代理人戴家发，陵水黎族自治县公安局干部。
被上诉人（原审被告）陵水黎族自治县人民政府。
法定代表人李某，县长。
委托代理人李某，陵水黎族自治县建设与国土环境资源局干部。
委托代理人邓明裕，陵水黎族自治县司法局律师。
第三人陵水迅达发展有限责任公司。
法定代表人庄某，该公司经理。
上诉人祝某、祝某、祝某因其诉被上诉人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）、第三人陵水迅达发展有限责任公司（以下简称迅达公司）收回宅基地使用权决定一案，不服海南省海南中级人民法院（２００１）海南行初字第２４号行政判决，于２００２年１月２１日向本院提起上诉。本院于２００２年３月１日受理本案后，依法组成合议庭，分别于２００２年３月２０日、３月２６日两次公开开庭审理了本案。上诉人祝某、祝某及三上诉人的委托代理人陈经鹤、戴家发，被上诉人的委托代理人邓明裕、李某，第三人的法定代表人庄某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，争议地位于陵水县X镇X路东侧，即英州贸易市场大门右侧前排铺面用地所在位置。１９９３年三原告提出用地申请，经审批取得该地《国有土地使用证》，但原告一直未在该地上建房。１９９８年３月１日被告批准农贸市场建设项目，项目选址包括原告的宅基地。被告１９９９年３月１１日作出陵府（１９９９）２４号文，决定征用英州坡集体荒地３８．８８亩，及收回三原告的宅基地７５０ｍ２，共４０亩给第三人迅达公司作为建设英州瓜菜收购贸易市场的用地，并于同年５月１４日给第三人颁发陵国用（英）字第０３０９号《国有土地使用证》。由此引发了一地二证纠纷。省国土厅于２０００年７月３１日作出琼土环资执字（２０００）４号处理决定，撤销第０３０９号《国有土地使用证》。２０００年１０月１８日被告向省政府呈报＂关于征地出让给迅达发展有限责任公司建设瓜菜贸易市场的请示＂，省国土厅经报省政府同意，于２００１年６月１６日作出琼土资函（２００１）１９８号＂关于陵水县迅达发展有限责任公司兴建瓜菜贸易市场项目补办用地手续的复函＂，同意征用天堂村委会位于英州坡荒地２．６６６公顷出让给迅达公司作为兴建瓜菜贸易市场用地。２００１年２月２６日被告作出本案被诉的陵府（２００１）９号《关于收回祝某、祝某强、祝某宅基地使用权的决定》（以下简称《决定》），决定收回祝某、祝某强、祝某位于英州镇X路宅基地面积各２５０ｍ２的国有土地使用权，作为建设瓜菜贸易市场用地，并注销原告持有《国有土地使用证》，另调整安置给原告土地各２１４ｍ２。三原告不服，于２００１年６月１３日向省人民政府申请复议，复议机关受理后在法定期限内不作复议决定，三原告于２００１年９月２５日提起行政诉讼。
原判认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（一）项的规定，为公共利益需要使用土地的，原批准用地的人民政府，可以收回国有土地使用权。建设英州镇瓜菜贸易市场，是为公共利益需要，陵水县政府有权收回原批准在贸易市场范围内的国有土地使用权。原告持有的国有土地使用证所确定的宅基地在规划范围内，并且自颁证后原告一直未使用。故被告根据规划和公共利益需要收回原告宅基地使用权，同时注销原告持有的国有土地使用证，符合法律规定，应予支持。原告持有的国有土地使用证载明的宅基地面积分别为２５０ｍ２，但被告仅决定安置各２１４ｍ２，且未给予金钱补偿，显属不合理，故本案不适宜用维持的判决方式。依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款和最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（二）项的规定，判决：驳回原告祝某、祝某、祝某的诉讼请求。
三上诉人上诉称：三上诉人的７５０ｍ２土地属国有而非集体所有。天堂村委会无权也不可能将该国有土地当作集体土地出让，被上诉人出让给第三人的４０亩地包括征用坡村集体荒地３８．８８亩及收回上诉人宅基地７５０ｍ２，明显失实。瓜菜贸易市场建设规划用地红线图虽将上诉人的宅基地包含在内，但上诉人认为：（１）建设用地只能根据征地协议来规划，而不可能本末倒置，更不允许弄虚作假；（２）上诉人之宅基地一地二证之纠纷，省国土厅和陵水法院已经对被上诉人的错误行政行为进行纠正；（３）在项目建设规划用地红线图内，还包含林亚二约９６０ｍ２土地，但仍归林亚二使用，而仅有上诉人的宅基地却被收回。（４）第三人兴建瓜菜贸易市场实际使用的土地面积将近８０亩，房屋数十间出卖或出租给他人做百货生意；（５）即使天堂村委会将上诉人使用的国有土地当作集体土地来出让，也是错误、无效的。综上，原审认定事实不清，适用法律欠妥，请求二审法院：１、撤销海南中级人民法院（２００１）海南行初字第２４号行政判决书，撤销被上诉人陵府（２００１）９号《关于收回祝某、祝某强、祝某华宅基地使用权的决定》。２、判令被上诉人赔偿上诉人经济损失人民币１０万元。３、本案一、二审案件受理费及原丈量费由被上诉人负担。
被上诉人当庭口头答辩称：一、原审判决认定事实清楚、采用的证据充分。二、原判适用法律正确。１９９６年６月，陵水县X镇就已经制定了英州镇的总体规划，农贸市场是其中之一。上诉人的宅基地在农贸市场范围内。陵水县政府为了公共利益的需要建设农贸市场，根据土地管理法第五十八条有关规定对土地进行调整，收回三上诉人的土地使用权。不存在上诉人所说的有悖法律的情况。三、上诉人所提起的要求赔偿经济损失十万元请求，是上诉人在一审庭审中提出的。根据最高人民法院《行政诉讼法》若干问题的解释第４５条的规定，应不予支持。
第三人未作书面答辩，但在庭审中答辩称：同意被上诉人的答辩意见。
经本院审理查明：当事人对原判和被诉具体行政行为所认定的事实均不持异议，并有相应的证据佐证，足以认定；当事人对原审法院移送的英州镇规划图、被上诉人批准英州镇建设农贸市场的有关文件、省国土环资厅的批复文件等证据的真实性、合法性均无异议，经本院庭审查证属实，可以作为本案认定事实的根据。
当事人争议的焦点问题有两个：一是《决定》收回上诉人的土地与被上诉人征用天堂村的集体土地的关系；二是以＂公共利益需要＂作为收回上诉人的土地的理由是否成立。
经查，被上诉人为兴建贸易市场而征用天堂村的集体土地３８．８８亩和决定收回上诉人的土地７５０ｍ２，共４０亩。原判认定为＂４６亩＂，属于笔误。对此，当事人陈述一致。但被上诉人向省政府申请批准征用天堂村的集体土地却为４０亩而非３８．８８亩。被上诉人承认原决定征用天堂村的集体土地与向省政府的申请征用天堂村的集体土地的面积之间可能存在的误差。对此，本院予以认定。
第三人迅达公司已经建好农贸市场，并将农贸市场的铺面转让或者出租。其中，本案争议地经由第三人建成铺面后已转让给陈忠英、陈兆林等案外人。以上事实，当事人陈述一致，并有陈忠英、陈兆林的土地房产证和现场勘验为证，足以认定。
三上诉人提出的要求被上诉人赔偿十万元人民币的损失之诉讼请求，是在一审开庭中提出的。有原审起诉状和庭审笔录为证，足以认定。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一、二项之规定，被上诉人依照职权调整和收回国有土地的使用权有法律依据，且该被诉行为程序合法。对此，各方当事人均无异议。被上诉人以建设农贸市场的需要为由，根据土地管理法第五十八条的规定，决定收回三上诉人的土地使用权，并给予安置。《决定》认定事实清楚，适用法律正确。但被上诉人收回三上诉人土地各２５０ｍ２，而仅给予安置各２１４ｍ２土地，而且位置较偏。该《决定》显属不合理，依法不应以予维持。故原判作出驳回上诉人的诉讼请求的判决，适用法律正确。
征用土地的行为与《决定》中收回三上诉人土地使用权的行为虽然有关联，但属于两个不同的法律关系。因此，被上诉人原决定征用的土地面积与被上诉人经省政府批准征用土地的面积有出入，但不影响被诉《决定》中收回三上诉人土地使用权的内容的合法性。故上诉人以此作为请求撤销被诉行为的理由不能成立。第三人在争议地上修建的房屋属于农贸市X组成部分，属于公共设施建设项目。至于第三人在开发建设、经营管理农贸市场项目的中出租、出让房屋给的行为的合理性、合法性，与被诉行为属于不同的法律关系，不属本案审查的范围。上诉人以第三人将争议地上的房屋出租、出让给案外人为由，否定《决定》收回争议地建设农贸市场的公益性目的，其理由不成立。上诉人提出的同样也在农贸市场红线图内的林亚二的土地却没有被收回的问题，属于合理性的问题。根据人民法院审理行政案件对被诉具体行政行为的合法性进行审查的原则，被诉行为的合理性问题不属本案的审查范围。至于三上诉人要求被上诉人赔偿十万元经济损失问题，因该诉讼请求是上诉人在开庭中提出的，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十五条之规定，本院不予支持。
综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审诉讼费共６００元，均由三上诉人共同承担。
本判决为终审判决。
审判长：陈承洲
代理审判员：程小平
代理审判员：林玉冰
二００二年三月二十六日
书记员：王华
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