上诉人（原审原告）曾某甲，男，X年X月X日生，汉族，洞口县人，城镇居民，住（略）。
委托代理人（特别授权）曾某乙，男，X年X月X日生，汉族，洞口县人，退休干部，住（略），系上诉人曾某甲之子。
被上诉人（原审被告）洞口县人民政府，地址在洞口县X镇X路。
法定代表人黎某某，该县县长。
委托代理人（特别授权）周某某，男，X年X月X日生，汉族，洞口县人，洞口县人民政府法制办干部。
上诉人曾某甲不服洞口县人民法院（2006）洞行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2007年3月13日公开开庭审理了本案，上诉人的委托代理人曾某乙、被上诉人的委托代理人周某某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审查明，曾某甲于1964年春召集曾某长、曾某洋、曾某华、曾某智、曾某卢、曾某和自筹资金3200元，以大水人民公社的名义创办了大水人民公社联合皮线厂（以下简称皮线厂），1984年皮线厂解散，厂房及所占用的土地一直被闲置，1992年大水乡人民政府将该厂房拆除，在原厂址上修建了农贸市场。自2001年开始，竹市镇又陆续将其余的皮线厂闲置地转让给其他单位和个人。2004年，曾某甲等人以书面形式向洞口县国土资源局提出申请，要求确认原皮线厂的土地使用权归曾某甲等七人，洞口县人民政府于2006年11月22日作出洞政决［2006］X号土地权属争议不予受理决定书。
原审认为，曾某甲参与创建的皮线厂应认定为当时的大水公社所办，属乡镇集体企业。厂房用地原属大水公社双井大队双井生产队集体所有，曾某甲个人从未使用过该宗土地，其所举的证据中，也没有一份证据能够证明其个人拥有该宗土地的使用权。因此，曾某甲与争议地无法律上的利害关系，洞口县人民政府所作的土地权属争议不予受理决定书符合法律规定，并非行政不作为。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持洞口县人民政府2006年11月22日作出的洞政决［2006］X号洞口县人民政府土地权属争议不予受理决定书，驳回曾某甲的其它诉讼请求。
曾某甲不服，向本院提起上诉称，原审认定上诉人为主创办的皮线厂属公有企业不当，该厂应属包括上诉人在内的7个创办人私人所有。上诉人与皮线厂所占用的土地有利害关系，可以主张土地使用权，被上诉人对上诉人的确权申请决定不予受理不当，是一种不作为行为。原审判决维持该决定错误，请求二审撤销一审判决，撤销洞口县人民政府作出的洞政决［2006］X号土地权属争议不予受理决定书。
二审经开庭审理，查明以下案件事实：1964年春，本为城镇居民的曾某甲居住在老家洞口县大水公社双井大队新庄生产队。为创办皮线厂，曾某甲召集曾某长、曾某洋、曾某华、曾某智、曾某卢、曾某和筹集了资金3200元。鉴于当时的政策不允许某人办厂，上诉人便与大水公社革委会联系，要求以大水人民公社的名义创办皮线厂。大水公社革委会经研究同意后，安排公社干部徐某宜召集集资办厂的七人及其所在的双井大队、大塘大队、双江生产队、牛屎塘生产队、朱家生产队、新庄生产队的负责人召开会议，决定将该厂冠名为大水人民公社联合皮线厂，由曾某甲任厂长，并确定了该厂的红利分配方案：一、皮线厂工作人员的伙食费和医药费列入成本核算；二、所有利润按比例分配，大水公社占30%，四个生产队占60%，两个大队合占5%，集资办厂的七人占5%；三、皮线厂的所有工作人员按同等劳动力参加各自所在的生产队的分配。皮线厂起初租用大水公社大水大队一社员家的牛栏屋进行生产。1968年8月，经大水公社出面协调，皮线厂出资50元作为补偿款占用双井生产队的荒山、荒土2.07亩修建了厂房及生活用房，并于1969年正式搬入新的厂房生产。1979年，大水人民公社创办一榨油厂，公社将皮线厂的厨房安排作为榨油厂的厂房。1980年，大水公社将皮线厂的所有厂房安排给榨油厂，而将皮线厂搬入新创办的皮革厂。1980年底，皮线厂从皮革厂搬出，在大水街租赁民房生产，直至1984年皮线厂解散。1985年，大水乡人民政府（大水人民公社后改称大水乡人民政府）给曾某甲等职员每人发了150元的安置补偿费。1982年底，榨油厂倒闭，皮线厂的厂房及所占用的土地一直被闲置。1992年，大水乡人民政府将皮线厂厂房拆除，占用部分土地修建了农贸市场。1994年，双井村的4个村X组与大水乡企业办就皮线厂原占用的部分土地发生了权属争议，经人民法院调处达成了协议，确定了双方争议的土地使用权归大水乡企业办。1995年撤区X镇，大水乡并入竹市镇管辖。2001年后，竹市镇又陆续将原皮线厂的剩余闲置地转让给其他单位和个人。2004年，曾某甲等7个原始筹资办厂人向洞口县国土资源局提出《土地权属争议调查处理申请》，以皮线厂属于七个筹资人所有为由，要求政府对皮线厂的用地作出确权处理。洞口县国土资源局经审查认为，曾某甲等7人以个人名义主张原大水皮线厂的土地使用权，缺乏事实依据和法律依据，遂拟定不予受理意见报洞口县人民政府，洞口县人民政府根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第十三条的规定，于2006年11月22日作出洞政决［2006］X号土地权属争议不予受理决定书。
证明以上案件事实的主要证据有：
一、上诉人提供的如下证据：
1、曾某甲本人的陈述，说明了当时国家不允许某人开办家庭作坊，办厂所需员工必须经过生产队同意派出劳动力的事实以及自己筹资以公家名义办厂的原因及经过。
2、征地协议、购砖合同、修厂合同，证明了皮线厂是上诉人曾某甲等七人筹资、以公家名义创办的事实以及厂房用地的由来。
3、证人曾某洋、杨某丙、许某丁、严某某、许某戊、曾某己、伍某某、曾某庚、曾某辛、邓某某、唐某某、肖某某、许某壬等人的证言，证明了皮线厂是由曾某甲等七人集资筹办，利润分配是大水人民公社占30%，双井大队、大塘大队合占5%，双江生产队、牛屎塘生产队、朱家生产队、新庄生产队合占60%，七个创办人共占5%这一事实。
4、证人许某癸、徐某某、曾某某、曾某某的证言，证明了争议地从未办过土地使用权证。
5、证人贺某某的证言，证明了大水乡人民政府于1992年拆除皮线厂厂房的事实。
6、证人许某某、杨某某、许某某的证言，证明了大水乡人民政府在争议地修建农贸市场的事实。
二、被上诉人提供的如下证据：
1、上诉人等7人要求确权的报告，证明上诉人等7人以个人名义提出土地确权申请的事实。
2、皮线厂占地协议、建厂合同、购砖合同，证明了皮线厂占地修建经过。
3、竹市镇企业办的证明及证人刘某某的证言，证明了1980年大水人民公社安排皮线厂在皮革厂内生产的事实。
4、证人唐某某、肖某某的证言，证明了皮线厂倒闭后，大水乡人民政府于1985年发给了包括上诉人在内的职员每人150元安置补偿费这一事实。
5、1994年《邵阳市中级人民法院的诉外调解协议书》一份，证明了原大水乡企业办与大水乡X村四个村X组为厂房所占用的部分土地发生过权属争议，并达成了确认争议地的使用权归大水乡企业办的协议。
被上诉人还向法院提交了以下法规依据：
1、国土资源部2003年1月3日颁发的《土地权属争议调查处理办法》
第十条申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：一、申请人与争议的土地有直接利害关系；二、有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。
第十三条对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。......认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。
2、1962年9月27日中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村人民公社工作条例》（修正草案），说明当时国家的政策只允许某办企业，创办私有企业缺乏合法依据。
本案双方当事人对皮线厂用地的历史来源及后期处置的经过均无异议。双方争议的焦点是：上诉人能否以个人名义就本案争议地主张使用权被上诉人对上诉人的土地确权申请作出不予受理决定是否符合法律规定
本院认为，上诉人与本案争议地无法律上的利害关系，不能以个人名义就争议地主张使用权，被上诉人作出的不予受理决定符合法律规定。理由如下：
第一，皮线厂自创建之日起即为公有制企业。上诉人曾某甲本人的陈述及其所提供的证据，均说明了上诉人以公家名义办厂的原因是我国当时私有企业缺乏政策依据和生存环境。虽然办厂资金是上诉人为主的7人筹集，但必须要公社批准，生产队同意派出劳动力，且投资人均应将分得的红利投入其所在生产队计算工分参与分配，才有可能办厂，离开“公有”则无以建厂。公家分红比例达95％、7个投资人分红合计仅占5％的事实，足以说明企业的公有性质。因此，该厂自成立之日即属公有性质。上诉人撇开当时的政策与环境因素，简单以谁投资、谁所有的逻辑主张该厂属私有企业，显然违背历史事实。
第二，皮线厂自始至终由政府管理、处置。该厂在修建厂房、腾让厂房、利润分配等方面都是由当时的大水人民公社管理和决策。1984年皮线厂解散后，大水乡政府发给了上诉人等职员每人150元的安置补偿费。1992年大水乡人民政府将皮线厂厂房拆除，并在原厂址上修建了农贸市场，2001年竹市镇人民政府又对皮线厂的其余闲置地进行了处置。可见，皮线厂的权利、义务承受人自始至终是当地政府，而非上诉人等个人。
第三，上诉人自认自己不享有皮线厂的所有权和处分权。皮线厂筹建之初，上诉人鉴于私人不能办厂的政策原因而以公家名义创办，之后一直听从政府对该厂的管理和安排。皮线厂倒闭后，上诉人与其他员工同等领取了政府发给的150安置补偿费，对政府后期的拆除厂房、处置土地的行为也从未提出异议。这也说明上诉人一向尊重历史事实，自认自己不享有皮线厂的所有权和处分权。
第四、上诉人与争议地无法律上的利害关系。上诉人从来不是争议地的实际使用权人。皮线厂创建之前，争议地属集体土地，上诉人因属城镇居民而不享有使用权。皮线厂创建之后，政府批准在集体土地上修建厂房，使公有制性质的皮线厂而非上诉人等个人取得了争议地的使用权。皮线厂解散及厂房被拆除后，在政府重新开发争议地之前，上诉人也没有使用或管理过这些厂房和土地。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，我国的土地权属实行登记制度，上诉人从未取得争议地的土地使用权证，不是争议地法律意义上的使用权人。
第五、被上诉人对上诉人所作的不予受理决定适用法律正确，程序合法。国土资源部2003年1月3日颁布的《土地权属争议调查处理办法》第十条规定了申请人提出土地确权申请的条件，第十三条规定了国土资源部门及政府对于不符合条件的确权申请的处理方式和程序。本案上诉人与争议地无法律上的利害关系，其向洞口县国土资源局提出的确权申请缺乏事实根据，不符合申请条件。洞口县国土资源局经审查，拟定不予受理建议并报告洞口县人民政府，洞口县人民政府依照上述规定对上诉人作出洞政决［2006］X号土地权属争议不予受理决定并无不当，并非上诉人所称的行政不作为。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费600元，由上诉人曾某甲负担。
本判决为终审判决。
审判长肖某梅
审判员吴跃辉
审判员尹东初
二○○七年三月十三日
书记员李嫚
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