上诉人（原审第三人）：郑州水利物资供应站，住所地：郑州市X街X号。
法定代表人：毛某某，主任。
委托代理人：杨立浩，河南昭法律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：郑州市水利建筑工程局，住所地：郑州市X街X号。
法定代表人：朱某某，局长。
委托代理人：张某某，该局工作人员。
委托代理人：李某，河南力天律师事务所律师。
原审被告：郑州市人民政府，住所地：郑州市X路X号。
法定代表人：赵某某，市长。
委托代理人：孙某某，郑州市国土资源局工作人员。
委托代理人：李某某，郑州市法制办工作人员。
郑州市水利建筑工程局诉郑州市人民政府及第三人郑州水利物资供应站不服行政处理决定一案，郑州市中级人民法院审理后作出（2007）郑行初字第X号行政判决，第三人郑州水利物资供应站不服该判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州水利物资供应站法定代表人毛某某、委托代理人杨立浩，被上诉人郑州市水利建筑工程局的委托代理人张某某、李某，原审被告郑州市人民政府委托代理人孙某雷到庭参加诉讼参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市中级人民法院一审查明：1960年，郑州市水利局经郑州市基本建设委员会批准，在二里岗货栈街征用13.2亩土地修建仓库，并取得郑地字第X号国有土地使用证。1963年，郑州市水利局与郑州市郊区水利局合署办公，并于1967年在原征用土地以东又征用土地7.4亩。1968年水利仓库成为独立单位（即本案上诉人前身，于1988年更名为郑州市水利物资供应站），在1974年市、郊水利局分署办公时，划归郊区水利局管理。1979年7月，郑州市郊区革命委员会成立郊区机械化水利工程队（即本案被上诉人前身，于1987年6月更名为郑州市机械化水利工程队，交郑州市水利局领导），队部设在水利仓库院内，双方土地房舍均由郑郊水电局划定，以供应站北大仓库东山墙向南取直线为界，东边由被上诉人使用，西边归上诉人使用。后经协商，上诉人将北大仓库东头三间仓库借给被上诉人使用。1984年，被上诉人经原郑州市X乡建设环境保护局批准，取得（1984）郊建管（许）字第X号建筑许可证，建设库房、车间及伙房等建筑，其中在本案争议的仓库门（朝南）前约120平方米空地上建四间84平方米的房屋，并于1989年办理了郑房权字么x号房屋所有权证，其中包含这四间房屋。1992年9月，上诉人提起民事诉讼，要求被上诉人归还三间库房和门前空地；同年12月11日，上诉人以双方已协商解决为由，申请撤诉，并得到法院准许，但上诉人与被上诉人对协商内容说法不一，也没有证据证明，上诉人随后将三间仓库收回，但门前空地及空地上的建筑物仍由被上诉人继续使用。在被上诉人和上诉人进行土地登记过程中，地籍调查员于1993年7月在“权属调查记事及调查员意见”一栏载明：经实地勘查，依使用现状定界，被上诉人与上诉人地界有纠纷，同意调解后补办划拨手续，确权登记。1995年5月，土地部门审查组经审核认为：“依据地籍调查规程，该宗地符合要求，同意上报审核登记发证”；1995年7月6日，郑州市人民政府为被上诉人颁发郑国用（1995）字第X号国有土地使用证，面积为4167.4平方米，包含上述争议的空地。1996年1月26日，郑州市人民政府为上诉人颁发郑国用（1996）字第X号国有土地使用证，面积为7798.1平方米，不包含上述空地。上诉人与被上诉人分别于1996年4月和9月领取土地使用证。2004年6月，上诉人对其国用（1996）字第X号国有土地使用证所载土地进行变更登记，取得郑国用（2004）字第X号国有土地使用证。2004年11月29日，上诉人以土地存在纠纷为由，向郑州市国土资源局提出书面申请，要求对其仓库门前约120平方米的土地重新确权。2005年，郑州市国土资源局作出郑国土资文（2005）X号决定，决定注销被上诉人的郑国用（1995）字第X号国有土地使用证，收回争议土地使用权。被上诉人不服，向郑州市人民政府提出行政复议，要求撤销郑国土资文（2005）X号决定。2005年8月16日，郑州市国土资源局作出郑国土资文（2005）X号决定，撤销了郑国土资文（2005）X号决定。被上诉人撤回了复议申请，郑州市人民政府作出了郑政（复终通）字（2005）X号行政复议终止通知书。2005年11月9日，郑州市人民政府作出郑政土（2005）X号决定，决定注销被上诉人郑国用（1995）字第X号国有土地使用证，待该宗地纠纷解决后，依法重新确权发证。2006年1月5日，被上诉人向河南省政府提起行政复议。2006年4月13日，河南省人民政府作出豫政复决（2006）X号行政复议决定书，决定撤销郑州市人民政府郑政土（2005）X号决定，并责令其重新处理。2007年3月24日，郑州市人民政府作出郑政行政处（2007）X号行政处理决定书，以争议未解决即发证、未进行公告为由，决定注销被上诉人的郑国用（1995）字第X号国有土地使用证及上诉人的郑国用（2004）字第X号国有土地使用证；并以被上诉人、上诉人未提交有效证据为由将争议土地确权给上诉人使用。被上诉人不服，向河南省人民政府申请行政复议，河南省人民政府于2007年7月26日作出豫政复决（2007）X号行政复议决定书，维持郑政行政处（2007）X号行政处理决定书。被上诉人仍不服，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销郑政行政处（2007）X号行政处理决定。郑州市中级人民法院根据以上事实认为：1、根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十二条第三、四款的规定，未经登记发证的土地权属争议，当事人不愿协商或者协商不成的，由人民政府处理；当事人对人民政府的处理决定不服的，可以依法申请复议或者向人民法院提起行政诉讼。已经依法登记发证确认土地所有权、使用权后，又发生民事侵权行为的，当事人可以直接向人民法院提起民事诉讼。本案中，郑州市人民政府已为被上诉人和上诉人分别办理了国有土地使用证，确定土地使用权，故被告郑州市人民政府受理上诉人申请并作出处理决定没有法律依据。另根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条之规定，土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或者有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或者注销原发土地证，换发新的土地证书。该注销行为是行政机关依职权作出的具体行政行为，利害关系人认为该注销行为侵犯自己合法权益，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，而本案被诉处理决定把注销行为和土地争议确权合二为一，没有法律依据，且剥夺了当事人的权利。2、根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十三条第二款规定：“县级以上人民政府处理土地权属争议时，争议各方均不能提供可以采信的证据的，可以根据土地利用现状和公平、公正、合理的原则，确认土地权属。”本案中，被上诉人自1979年成立以来就使用本案争议空地，并于1989年对其在空地上建造的房屋进行了房产登记，被告郑州市人民政府却以双方均不能提供有效的证据证明该宗土地的权属归属及土地应当完整、取直为由，依据上述规定，将该土地确权给上诉人，造成房地权属分离，且违反了关于“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据，从实际出发，尊重历史，面对现实”的原则，属认定事实不清，适用法律法规错误。综上，郑州市人民政府作出的郑政行政处（2007）X号行政处理决定认定事实不清，适用法律错误，程序违法，应予撤销。3、因确定土地权属是县级以上人民政府的职权范围，不属于人民法院的审判权限，故被上诉人要求将争议的土地确定归其使用的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：一、撤销被告郑州市人民政府2007年3月24日作出的郑政行政处（2007）X号行政处理决定书，即“关于注销郑国用（1995）字第X号、郑国用（2004）字第X号国有土地使用证并确定权属的决定”；二、驳回被上诉人“请求根据现有的土地权属证明争议土地归原告使用”的诉讼请求。
上述一审判决作出后，郑州水利物资供应站不服，向本院上诉称：1、原审庭审已查明争议双方单位成立过程和土地使用状况，大量证据均证实争议土地使用权一直归上诉人所有，然而原审在采信证据的前提下，认定事实出现重大偏差和错误。2、原审判决适用法律法规存在明显错误，郑州市人民政府的郑政行政处（2007）X号行政处理决定书认定事实清楚，适用法律正确，应当维持。请求撤销一审判决，维持郑政行政处（2007）X号行政处理决定。
原审被告郑州市人民政府答辩称：郑州市中级人民法院一审认定市政府受理并作出X号处理决定没有法律依据，这是对法律的误解。市政府的X号处理决定符合法律规定，没有剥夺被上诉人的诉讼权利。一审判决撤销市政府X号处理决定的理由不能成立。
被上诉人郑州市水利建筑工程局对上诉人答辩称：1、一审判决认定事实清楚，答辩人自成立之初就使用该争议土地，1995年被确权为该争议土地的合法使用权人。2、一审判决适用法律正确，郑州市人民政府（2007）X号处理决定违反法律法规的规定。
本院经审查，查明的事实与一审一致。
本院认为：郑州市人民政府郑政行政处（2007）X号处理决定中实际上包含有两个具体行政行为，即注销行为和确权行为。决定中的注销行为系注销了上诉人与被上诉人各自持有的国有土地使用证，注销的理由是上诉人与被上诉人在办证时双方纠纷尚未解决，且未进行公告。经查，1995年和1996年被上诉人与上诉人在进行土地登记过程中，地籍调查员在“权属调查记事及调查员意见”一栏载明：经实地勘查，依使用现状定界，上诉人与被上诉人地界有纠纷，同意调解后补办划拨手续，确权登记。双方为此事确实进行过调解，但对调解的具体内容，双方各执一词，土地管理部门对于调解结果及如何补办的划拨手续也没有文字记载。土地管理审核时审核组的意见是：“依地籍调查规程，该宗地符合要求，同意上报审核登记发证”但审核结果没有进行公告。1995年7月6日，郑州市人民政府为被上诉人颁发了郑国用（1995）字第X号国有土地使用证，1996年1月26日，为上诉人颁发了郑国用（1996）字第X号国有土地使用证。从上述过程看出，双方的争议并未彻底解决，调解的结果无法确定，审核的结论也未进行公告，郑州市人民政府是在上述情况下为双方办理的国有土地使用证。因此，郑州市人民政府在注销双方国有土地使用证阐明理由时所述的事实存在，依据当时的《土地登记规则》（1989年11月8日）第六十七条、第十八条的规定，该办证程序违法。《土地登记规则》（1989年11月8日）第七十一条规定：“土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记；利害关系人也可以申请更正登记。”该条规定对于利害关系人申请更正及土地管理部门主动更正的期限并未作出明确限制，因此，上诉人有权申请更正，郑州市人民政府也有权受理并在查明事实的基础上予以更正。在本案中，尽管上诉人与被上诉人先后领取了国有土地使用证，但双方对争议土地的纠纷并没有解决，上诉人发现这一问题后，要求郑州市人民政府重新确权，应视为利害关系人申请更正的行为。郑州市人民政府通过上诉人的申请，发现了双方在当时办证时存在的问题属于错登，遂依据《河南实施〈土地管理法〉办法》第十一条的规定注销双方原有的国有土地使用证，该注销行为属主动纠错且于法有据，应予支持。郑州市人民政府的处理决定中另一具体行政行为系确权行为，即将争议的土地确权给上诉人使用。1979年7月，郑州市郊区革命委员会成立郊区机械化水利工程队（即本案被上诉人前身，于1987年6月更名为郑州市机械化水利工程队，交郑州市水利局领导），队部设在水利仓库院内，双方土地房舍均由郑郊水电局划定，以供应站北大仓库东山墙向南取直线为界，东边由被上诉人使用，西边归上诉人使用。后经协商，上诉人将北大仓库东头三间仓库借给被上诉人使用，对此事实双方当事人无异议。双方争议的是三间仓库南面的123多平方米土地是被上诉人借用还是直接确定由被上诉人使用。经现场勘查，该三间仓库大门向南（东山墙上面没有另外开门），大门南面正对着争议土地，由于该三间仓库原在上诉人界内，且只有一个向南的大门，被上诉人在使用三间仓库时需要到上诉人院内进出货物，非常不方便，该三间仓库门前之地经协商与三间为库房一起由被上诉人使用，便于装卸货物，其性质与三间仓库一样属于借用。尽管被上诉人在上面盖有房屋并取得了房产证，但不能改变土地的借用性质，这与双方分家时的划界相吻合。郑州市人民政府在确权时保持宗地的完整性，是尊重历史的表现，同时其确权也有利于生产，方便生活，更有利益土地的开发利用，使争议土地发挥更大的价值，应予维持。郑州市人民政府在一个处理决定中将注销行为与确权行为一并作出，没有违反法律法规的规定，当事人对此决定不服的，可以就两个具体行政行为一并提起诉讼，该决定没有剥夺当事人的任何诉讼权利。
综上，上诉人郑州水利物资供应站的上诉理由成立，本院予以支持，被上诉人郑州市水利建筑工程局答辩的理由不能成立，本院不予支持。郑州市人民政府郑政行政处（2007）X号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。郑州市中级人民法院（2007）郑行初字第X号行政判决认定的基本事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十条之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中级人民法院（2007）郑行初字第X号行政判决第一项；
二、维持郑州市中级人民法院（2007）郑行初字第X号行政判决第二项；
三、维持郑州市人民政府郑政行政处（2007）X号行政处理决定。
本判决为终审判决。
本案受理费50元由被上诉人郑州市水利建筑工程局承担。
审判长李某山
审判员谢华海
代理审判员杨巍
二〇〇八年十一月四日
书记员马传贤
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