上诉人（一审被告）永城市人民政府。
法定代表人朱某某，市长。
上诉人（一审第三人）班某。
被上诉人（一审原告）永城市农机汽车经销公司。
永城市人民政府、班某因与永城市农机汽车经销公司（以下简称农机经销公司）土地行政争议一案，不服商丘市中级人民法院（2008）商行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人永城市人民政府委托代理人陈诚、吴义伦，上诉人班某及其委托代理人崔永建，被上诉人农机经销公司法定代表人班某江及其委托代理人刘晖均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本案被诉具体行政行为是永城市人民政府2008年1月8日作出的永政土（2008）X号关于永城市农机经销公司申请土地确权一案的处理决定。该决定查明：涉案土地位于永城市西城区沱河堤南，311国道路西，面积约合21.687亩。1992年6月1日，农机经销公司与城关镇X村马西组签订征地协议，欲征用该组X.5亩土地。同年，农机经销公司以“化整为零”的方式，以原县城建局建农机仓库及门市部和原县农委建机动三轮车厂的名义，向土地部门提交征用土地报告。1992年10月11日、11月3日，原永城县土地矿产资源管理局分别作出永政土（1992）X号、X号批复，同意城建局征用土地8亩、农委征用土地5亩。1997年11月30日，永城市人民政府下发永政土（1997）X号文件，将位于311国道西侧，沱河南侧8.687亩国有土地使用权划拨给建设局农机汽车公司作为农机批发部市场建设用地。该三块土地即为涉案土地。上述文件中提到的农机仓库门市部、农机三轮车厂、农机批发市场均未在工商部门登记，永城市建委也证明其没有在该处“征用”过土地。
2006年3月，农机经销公司向永城市国土局提出登记申请，该局经审查，作出了不为农机经销公司进行土地使用权登记的意见。2006年11月，农机经销公司以永城市人民政府不给其登记、确权为由，向商丘市人民政府提起行政复议申请。2007年3月，商丘市人民政府作出商政复决（2007）X号行政复议决定书，责令永城市人民政府确定涉案土地的使用权。2007年8月15日，永城市人民政府作出永政土（2007）X号处理决定，撤销了永政土（1992）X号、X号批复及永政土（1997）X号文件，并收回涉案国有土地使用权。农机经销公司不服该决定，向商丘市人民政府申请行政复议。2007年11月10日，商丘市人民政府作出商政复决（2007）X号行政复议决定书，以适用法律错误为由，撤销永政土（2007）X号处理决定，并责令永城市人民政府重新作出具体行政行为。
本案在处理期间，上诉人班某向永城市人民政府提交书面反映材料，称涉案土地一直都是由自己和母亲班某云（已故）投资、使用、收益，认为涉案土地应确定给其使用。
永城市人民政府经调查认为：（1）涉案土地位于市规划区内，依法应属国家所有。（2）农机经销公司通过“化整为零”的方式，规避法定审批权限，将单个建设项目拆分审批，分别以原县城建局建农机仓库及门市部和原县农委建机动三轮车厂的名义，申请征用涉案土地，违反了当时《中华人民共和国土地管理法》第26条及国发（2004）X号文件之规定。（3）市政府1997年11月30日下发永政土（1997）X号文件，将8.687亩国有土地使用权划拨给市建设局农机汽车公司作为建农机批发部市场使用，违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第23条之规定。（4）农机经销公司及班某要求将涉案国有土地使用权确定给其使用，但均不能提供可以采信的证据支持其主张。根据《中华人民共和国土地管理法》第16条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第23条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第13条第2款、《河南省行政机关执法条例》第38条之规定，结合本案查明的事实及依法行政的基本原则，决定：一、撤销原永城县土地矿产资源管理局永政土（1992）X号、X号批复；二、撤销永城市人民政府永政土（1997）X号文件；三、农机经销公司和班某均不享有涉案国有土地使用权；收回涉案国有土地使用权。
上诉人农机经销公司不服上述处理决定向商丘市人民政府申请复议，商丘市人民政府维持该处理决定后，农机经销公司又提起行政诉讼。
一审法院与永城市人民政府查明事实相同。
一审法院认为：（1）农机经销公司1992年与原永城县X镇X村马西村X组签订协议，征用涉案土地，其作为涉案土地的曾经使用人及被诉处理决定的申请人，与被诉处理决定明显存在法律上的利害关系，具备原告诉讼主体资格。（2）土地使用权是公民、法人或者其他组织的一项重要权利，行政机关在收回行政相对人土地使用权时，应严格依法进行。根据原国家土地管理局（1997）国土（建）字第X号文件的规定：“对于未经批准或骗取批准，超过批准面积非法占用土地，无权或越权非法批准占用土地的，其占用的土地已使用，且符合土地利用总体规划和城市、村镇建设规划，符合国家产业政策的，可给予经济处罚后，依法办理用地手续。”本案中，虽农机经销公司以“化整为零”方式报批土地，其不符合划拨用地条件的事实成立，但根据上述文件精神，被告完全可以进行经济处罚后，依法补办用地手续，其作出撤销批复决定，收回国有土地使用权的处理无法律依据。且就本案争议，被告于2007年8月15日作出的永政土（2007）X号处理决定复议时被商丘市人民政府撤销，并责令其重新作出具体行政行为，现被告以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的行政行为，明显违背《中华人民共和国行政复议法》第28条第2款之规定，依法应予撤销。综上，一审法院认为，被诉处理决定认定事实清楚，程序合法，但适用法律错误，农机经销公司诉讼理由成立。一审法院遂判决撤销永城市人民政府2008年1月8日作出的永政土（2008）X号关于永城市农机经销公司申请土地确权一案的处理决定。
上诉人永城市人民政府不服一审判决，上诉称：（1）一审法院应当适用国家土地管理局（1997）国土（建）字第X号文件第8条撤销土地批文，其错误适用第5条导致判决结果违背法律及有关土地政策的规定。（2）涉案土地一直由班某及其母亲班某云管理，被上诉人未使用过涉案土地，永城市人民政府永政土（1997）X号批复也是针对永城市建设局农机汽车公司作出的。（3）上诉人所作永政土（2008）X号与永政土（2007）X号文件虽然结果相同，但主要理由不一致，并不违背《中华人民共和国行政复议法》第28条的规定。
上诉人班某不服一审判决，上诉称：（1）涉案土地以原永城县建设局农机汽车公司的名义征用，各种费用均由上诉人班某之母班某云交纳，一审法院混淆原永城县建设局农机汽车公司和原永城县农委农机经销公司这两个单位是错误的。（2）涉案土地一直由上诉人班某及其母班某云投资、使用，班某江及农机经销公司未使用过涉案土地，一审法院认定事实错误。上诉人其他上诉理由与永城市人民政府相同。
被上诉人农机经销公司答辩称：（1）永城市人民政府既然认定被上诉人以“化整为零”方式获得批复，实际上是承认被上诉人而不是其他人获得征用土地。从事实上看，争议土地手续基本是以农机经销公司名义办理的，班某云是班某江的姐姐同时又是公司代理人，班某云自己书面证明购买及办理土地手续的钱是由班某江出的，作为继承人之一的班某更无权对土地主张权利。（2）被上诉人“化整为零”申请办理土地手续的事实存在，但应当结合1992年的历史背景及土地政策，按照国家土地管理局（1997）国土（建）字第X号文件进行处理，而不能适用新的法律规定去处理过去的事情。实际上，永城市土地管理局、永城市人民政府已经在1997年对涉案土地违法行为进行罚款，并补办了土地手续，永城市人民政府于2008年再次作出处理，没有法律依据。
本院二审除确认一审法院查明事实外，另查明：1992年6月1日，农机经销公司与城关镇X村马西组签订征地协议，使用该组土地25.5亩，并先后支付了相应的土地补偿款。1992年原永城县土地矿产资源管理局永政土（1992）X号、X号批复，系受原永城县人民政府委托作出，但申请人之一原永城县城建局农机汽车公司无资金、人员、经营场所，未进行工商登记，亦未实际经营。1997年9月18日，国家土地管理局下发国土建字（1997）第X号文件，要求清查1991年以来的非农建设用地。同年9月23日，原永城市土地管理局对农机经销公司所使用8.687亩土地收取征地管理费8000元，9月25日对农机经销公司未经批准和骗取批准使用土地的行为罚款x元。1997年11月20日，永城市人民政府作出永政土（1997）X号批复，同意征用土地8.687亩并将该土地划拨给永城市建设局农机汽车公司，但由于该公司并不存在，补办征用土地申请的印章由永城市农机经销公司加盖。现争议土地上自1992年以来，已陆续投资、建设有建筑物及附属物。
本院认为：本案争议土地的租用、征用及有关手续均由农机经销公司办理，其公司内部纠纷不影响农机经销公司对争议土地的使用权，更不影响农机经销公司的起诉资格，一审认定农机经销公司具备诉讼主体资格正确。农机经销公司虽存在“化整为零”报批土地的违法行为，但永城市土地管理局、永城市人民政府已经在1997年对农机经销公司骗取土地手续行为进行了处罚，并对未办土地手续的部分补办了征用手续，该处理符合国家土地管理局国土建字（1997）第X号文件第5条的规定精神，应确认其法律效力。此后，永城市人民政府于2008年再次作出撤销永政土（1992）X号、X号和永政土（1997）X号土地批复，收回涉案国有土地使用权的决定，该决定没有考虑农机经销公司已对争议土地进行补偿、投资、使用且符合土地利用总体规划和城市建设规划的事实，违反国家土地管理局国土建字（1997）第X号文件对处理历史遗留土地问题的规定精神，也不符合人民政府依法、公正行政的原则。对农机经销公司不属土地划拨对象的问题，可通过依法调整用地方式解决，不构成收回土地的理由。一审判决撤销永政土（2008）X号处理决定，认定事实清楚，适用法律正确。永城市人民政府及班某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费共100元，由上诉人永城市人民政府、上诉人班某各承担50元。
本判决为终审判决。
审判长李小山
代理审判员王松
代理审判员杨巍
二00八年十一月十七日
书记员李晶
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