湖南省衡阳市中级人民法院
行政判决书
（2010）衡中法行终字第X号
上诉人（原审第三人）南岳区X镇X村地塘湾组
负责人谭某甲，该组组长。
委托代理人吕某，男，X年X月X日出生，汉族，衡阳市南岳区司法局干部。
被上诉人（原审被告）衡阳市南岳区人民政府
法定代表人胡某某，该区区长。
委托代理人张某某，男，X年X月X日出生，汉族，衡阳市南岳区人民政府法制办公室干部。
委托代理人康某某，男，X年X月X日出生，汉族，衡阳市南岳区国土资源局干部。
被上诉人（原审原告）南岳区X镇X村塘头凤组
负责人唐某某，该组组长。
委托代理人邓裕浩，湖南南岳律师事务所律师。
被上诉人（原审第三人）南岳区X镇X村围子组。
委托代理人谭某乙，男，X年X月X日出生，汉族，衡山县棉麻公司退休干部。
上诉人南岳区X镇X村地塘湾组（下称地塘湾组）因与被上诉人衡阳市南岳区人民政府（下称区政府）、南岳区X镇X村塘头凤组（下称塘头凤组）、南岳区X镇X村围子组（下称围子组）土地行政裁决一案，不服湖南省衡山县人民法院（2010）山法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院2010年8月30日立案受理后，依法组成合议庭于2010年9月15日对本案公开开庭进行了审理。上诉人地塘湾组组长谭某甲及其委托代理人吕某，被上诉人区政府的委托代理人张某某、康某某，被上诉人塘头凤组组长谭某云及其委托代理人邓裕浩、被上诉人围子组组长谭某辉及其委托代理人谭某乙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原判认定，原告塘头凤组与第三人地塘湾组、围子组争议的土地坐落于南岳区X镇X村围子组，原为四uW水田，分别为“四卷uW”、“尖uW”、“樟树大uW”、“梦古大uW”，总面积3.7亩。1953年至60年代“四固定”时期，该争议土地属原告塘头凤组所有，60年代中期，该土地随组民康某然迁回围子组而由围子组耕种。70年代初，因当时围子组田多人少，地塘湾组人多田少，经当时大队党员、干部会议口头同意，该争议土地由地塘湾组耕种。1985年土地承包到户时，地塘湾组将该土地分别承包给本组村民耕种，地塘湾组承担了历年的农业税、粮食任务、上交提留等义务，取消农业税后，争议土地的粮食补贴也归地塘湾组。后来，争议土地部分抛荒，由围子组部分村民及塘头凤组谭某正耕种了若干年，但围子组、塘头凤组并未向地塘湾组或有关部门提出归还或确权请求。2009年衡岳高速公路建设征用土地时，地塘湾组、围子组、塘头凤组对土地权属产生争议而申请被告区政府确权。被告区政府在未经国土资源行政管理部门调查、和解并拟定处理意见，也未履行告知当事人享有陈述、申辩权、未履行先行调解行政程序的情况下，径行作出岳政发（2009）X号《关于南岳镇X村塘头凤组、围子组、地塘湾组土地权属纠纷的处理决定》（下称《处理决定》），确认争议土地的所有权、使用权归地塘湾组。该《处理决定》没有加盖区政府印章。原告塘头凤组不服《处理决定》向衡阳市人民政府申请行政复议，衡阳市人民政府于2010年1月20日作出衡复决字（2009）X号行政复议决定：维持区政府作出的《处理决定》。原告塘头凤组遂向湖南省衡阳市南岳区人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销区政府作出的《处理决定》，责令被告区政府重新作出具体行政行为。本案经衡阳市中级人民法院指定衡山县人民法院审理。
原判认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第二款规定，土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见。报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。《湖南省行政程序规定》第六十二条规定，行政机关在行政执法过程中应当依法及时告知当事人、利害关系人相关的执法事实、理由、依据、法定权利和义务；告知应当采用书面形式。情况紧急时，可以采用口头等其他方式。第七十二条规定，行政机关作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利。第一百一十二条规定，行政机关审理行政裁决案件，应当由2名以上工作人员参加；双方当事人对主要事实有争议的，行政机关应当公开审理，充分听取双方当事人的意见；行政机关应当先行调解，调解不成的，依法作出裁决。第一百一十三条（七）项规定，行政裁决书应当载明行政机关的印章和日期。被告未经国土资源行政主管部门先行调查、调解而径行裁决，违反《确定土地所有权和使用权的若干规定》及《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，且被告作出《处理决定》前，未履行行政告知义务及听取当事人的陈述、申辩，没有先行调解，作出的《处理决定》没有加盖公章，违反法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项3目之规定，判决：一、撤销被告衡阳市南岳区人民政府于2009年10月23日作出的岳政发（2009）X号《关于南岳镇X村塘头凤组、围子组、地塘湾组土地权属纠纷的处理决定》；二、责令被告衡阳市南岳区人民政府在本判决生效后60日内重新作出具体行政行为。案件受理费50元，由被告衡阳市南岳区人民政府负担。
宣判后，原审第三人地塘湾组不服，向本院提起上诉称：区政府在作出处理决定前，组织塘头凤组和围子组及上诉人进行了听证，且是在南岳区国土资源局提出处理意见后作出的《处理决定》，区政府作出《处理决定》程序合法；衡阳市中级人民法院裁定本案由衡山县人民法院管辖，塘头凤组收到裁定书的时间为2010年3月29日，而其向衡山县人民法院起诉的时间为2010年5月5日，塘头凤组的起诉超过法定起诉期限。请求撤销原审判决，维持区政府作出的《处理决定》。
被告区政府口头答辩称，当事人没有对程序提出异议，一审主动审理有越权嫌疑。
被上诉人塘头凤组辩称，原判正确，请求驳回上诉，维持原判。
被上诉人围子组辩称，原判正确，请求驳回上诉，维持原判。
本院经审理查明，区政府在一审诉讼过程中，没有提供土地管理部门对争议土地提出的处理意见是其作出《处理决定》的依据，同时没有提供所依据的规范性文件。
上述事实，有各方当事人的陈述为证，足以认定。
本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条第二款规定，土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见。报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作，对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。根据上述法规规定，土地管理部门对争议土地权属进行调查后提出的处理意见，是人民政府下达处理决定的事实依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。第五十四条第（二）项1目规定，人民法院经过审理，查明具体行政行为主要证据不足的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第二十六条规定，在行政诉讼中，被告对作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起十日内提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。根据法律规定，作出具体行政行为的行政机关是否依法承担了举证责任，是人民法院审理行政行为是否合法的关键。本案中，区政府在一审诉讼中，没有提供作出具体行政行为的证据，原审法院据此撤销区政府作出的《处理决定》具有法律依据，是正确的。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第六十七条第一款规定，第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。该规定明确赋予了人民法院对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查的职权。对于被上诉人塘头凤组的起诉是否超过期限问题，经查，被上诉人塘头凤组于2010年2月8日向衡阳市南岳区人民法院提起了行政诉讼，本案虽经本院指定由衡山县人民法院审理，但被上诉人塘头凤组的起诉时间仍是2010年2月8日，没有超过法定起诉期限。故上诉人提出的“区政府是在南岳区国土局提出处理意见后作出的《处理决定》及塘头凤组的起诉超过法定起诉期限”的主张及被上诉人区政府提出的“当事人没有对程序提出异议，一审主动审理有越权嫌疑”的主张缺乏事实及法律依据，本院不予采信。原判认定事实清楚，适用法律及处理正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审案件受理费50元，由上诉人南岳区X镇X村地塘湾组负担。
本判决为终审判决。
审判长罗润成
审判员罗慕蓉
代理审判员陶刚
二○一○年九月二十九日
书记员李国锋
附本案适用的法律条款
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；
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