上诉人（一审第三人）杨某甲，男，36岁，汉族，职工，住（略）。
委托代理人王某某，男，河南众望律师事务所律师。
被上诉人（一审原告）杨某乙，男，61岁，汉族，（略）。
被上诉人（一审原告）徐某丙，男，68岁，汉族，（略）。
被上诉人杨某乙、徐某丙共同委托代理人邵某某，男，（略）法律服务中心法律工作者。
被上诉人杨某乙、徐某丙共同委托代理人常某某，男，53岁，汉族，住（略）。
一审被告周口市人民政府。
法定代表人徐某丁，男，职务市长。
委托代理人苑某某，男，周口市人民政府法制办工作人员。
上诉人杨某甲因行政复议一案，不服（略）人民法院（2008）淮行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨某甲及其委托代理人王某某，被上诉人徐某丙及两被上诉人的委托代理人邵某某、常某某，一审被告的委托代理人苑某某到庭参加诉讼。本案经河南省高级人民法院批准延长审理期限60日，现已审理终结。
原审查明，2002年1月15日，（略）人民政府将位于临蔡镇X村东街X平方米的土地，为第三人杨某甲颁发了证号是淮集用(2002)字第x号的集体土地使用证。原告不服为第三人发证向人民法院提起诉讼，郸城县人民法院作出裁定驳回了二原告的起诉。二原告于2003年3月28日向周口市人民政府申请复议，周口市人民政府经过复议于2003年6月24日作出了周政复决字(2003)X号行政复议决定，以（略）人民政府未提供证据、依据为由，注销了淮集用（2002）字第x号集体土地使用证。杨某甲不服向周口市中级人民法院提起诉讼，经审理周口市中级人民法院撤销周政复决字（2003）X号行政复议决定，并判决要求周口市人民政府重新作出复议决定。周口市人民政府逾期未作出决定，原告以（略）原土地管理局工作人员滥用职权，严重渎职为由控告至（略）人民检察院。该院2007年6月27日向（略）国土资源局发出淮检民行建（2007）第X号检察建议书，认为（略）国土资源局在办理淮集用(2002)字第x号集体土地使用证中存在以下问题：1、土地登记申请书上没有加盖村委会的印章；2、四邻签字栏内没有四邻签字和指印，只有杨某甲一人签字；3、权属调查记事及调查员意见栏内，只有张波一人签字；4、地籍勘丈记事栏内，只有齐修品一人签字；5、地籍调查结果审核意见栏内没有审核内容；6,土地管理审批意见栏内没有审批意见，也没有负责人签字，更没有加盖印章。土地登记审批表中：1、四至栏内没有长宽数字；2、发证机关批准栏内，填写的是土地管理局局长的名字，加盖的是土地管理局印章。明显违背《中华人民共和国土地管理法》第十一条第二款“农民集体所有的土地，依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册、核发证书，确认建设用地使用权”的规定。（略）人民政府接到（略）人民检察院检察建议书后，经查阅杨某甲的颁证档案，认为存在问题属实，撤销了淮集用（2002)字第x号集体土地使用证。杨某甲不服提起行政复议，在复议中，复议机关接到（略）人民检察院“关于淮检民行建(2007）第X号检察建议书的补充说明”，第三人与村委会签订的土地转让协议和相关证据认为淮政土字（2007）X号决定事实不清、证据不足，撤销了（略）人民政府《关于注销淮集用(2002)字第x号集体土地使用证的决定》（即淮政土字（2007)X号）。原告不服周口市人民政府周政复决字(2007）X号行政复议决定，提起诉讼。
原判认为，被告作出的周政复决字（2007）X号行政复议决定，是对（略）人民政府《关于注销淮集用（2002)字第x号集体土地使用证》的复议决定，该决定认定（略）人民政府作出的淮政土字（2007)X号注销决定事实不清、证据不足，与事实不符。淮政土字（2007）X号注销决定是（略）人民政府工作机构接到（略）人民检察院对（2007）X号检察院建议后，对第x号集体土地使用证的颁证档案进行查阅，认为（略）人民检察院提出的存在问题是客观真实的，依据有关法律规定作出的注销决定。虽然（略）人民检察院对(2007)X号检察建议做出了补充说明，但并未对颁证中存在问题的真实性作出否定。被告认为（2001）淮民初字第X号民事判决已认定了本案原告与第三人土地使用证的效力，但该判决是对是否侵权作出的认定，不是对土地登记是否合法进行的审查，是将双方土地使用证作为证据使用，不是对土地登记是否合法作出的认定。被告以此作出复议决定，认定淮政土字（2007）X号注销决定认定事实不清、证据不足的理由不能成立。原告认为（略）人民政府经过认真查阅淮集用(2002)第x号土地使用证颁证档案，确实存在问题的情况下，依法作出的淮政土字(2007)X号注销决定其行为是合法的，请求依法撤销被诉具体行政行为的理由正当，其主张应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条（二）项第1目的规定，判决撤销被告作出的周政复决字（2007）X号行政复议决定。
上诉人不服一审判决上诉称，（一）一审认定事实错误，（略）人民法院（2001）淮民初字第X号民事判决即把争议地的使用权判给了上诉人。（二）（略）检察院认定原来自己的建议书错了，是因为和法院生效裁判相抵触，并不是“未对颁证中存在问题的真实性作出否定”。请求二审法院依法撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人杨某乙、徐某丙辩称，（一）（略）人民政府关于注销淮集用（2002）字第x号集体土地使用证的决定是正确的。从该证土地登记档案可以看出，该登记行为事实不清，程序违法。该争议地是两被上诉人公开拍卖所得，并领取有土地使用证，并在上面建了房屋，把本属于两被上诉人所有的房屋认定为上诉人所有，说明当时在为上诉人颁证时，对该宗土地没有进行必要的地籍调查。（略）人民政府接到（略）检察院的建议后，经审查发现确实存在问题，才注销了上诉人的土地证。县政府行为是实事求是的。（二）（略）人民法院（2001）淮民初字第X号民事判决是审理民事侵权之诉，是把土地使用证仅作为证据使用，并不对土地登记行为是否合法进行审查，只有法院以及政府复议机关进行审查认定，对争议地的确权只有人民政府行使，所以（略）政府注销上诉人土地证，并不受民事判决的约束。（三）（略）检察院的建议书不是案件的依据。县政府之所以注销该土地证，是在接到检察院的建议书后，经过审查发现确实存在问题才作出的注销决定。综上所述，一审判决认定事实，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。
一审被告周口市人民政府述称，被诉复议决定事实清楚，程序合法，应予以维持，而一审判决却错误的撤销复议决定是违法的。请求二审法院撤销一审判决，维持被诉的复议决定。
二审经审理查明事实除与一审查明事实相同外，另查明：2000年5月2日，（略）临蔡镇X村委会与上诉人杨某甲淮签订了土地转让协议，把争议地以x元价格卖给了上诉人杨某甲。2000年5月15日杨某甲向村里交款5600元（为存折两张），并于2000年8月7日领取了土地使用证，但临蔡村委会和临蔡土管所均不承认曾同意为上诉人颁证。后杨某甲因故于2000年9月22日把上述所交款项从村里取走。因杨某甲参与了垫土，村委会决定补偿其7000元，杨某甲拒绝接收，之后村委会将该片土地处理给了两被上诉人。2000年11月5日临蔡村委与两被上诉人签订土地转让协议，两被上诉人于2001年3月23日向村委会各交了垫土方款x元，又于2001年3月28日向临蔡土管所各交办证款205元，并领取了未加盖“（略）人民政府土地登记专用章”钢印的集体土地使用证，两被上诉人随后在争议土地上施工建房并居住至今。2001年7月17日（略）土管局以两被上诉人非法买卖土地处以罚款各1500元。在上诉人起诉两被上诉人民事侵权诉讼中，即2002年1月15日（略）土管局为上诉人换发了淮集用(2002)字第x号的集体土地使用证。
本院认为，（略）人民法院作出的（2001）淮民初字第X号民事判决，只是对淮集用(2002)字第x号的集体土地使用证从形式上进行审查，并以此为据从而确定当事人对争议地是否享有使用权。这种形式上的审查并不是对土地登记具体行政行为进行的全面的实质性的合法性审查，该民事判决并不能羁束人民法院或有权机关对土地登记具体行政行为的全面的实质性审查。
《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条规定“土地登记和颁发土地证书后发现有错登、漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”（略）人民政府在接到（略）检察院检察建议后，经过审查，发现淮集用(2002)字第x号的集体土地使用证确实存在违法情节，并依此作出淮政土字（2007）X号注销决定符合上述法律规定。
从本案的具体情况来看，上诉人和两被上诉人先后都曾购买争议地，但上诉人由于种种原因并没有实际履行购买土地协议，也没有为此支付费用。临蔡村委会对其垫土行为也进行了相应的补偿，只是由于上诉人拒绝而没有补偿到位。两被上诉人买卖土地行为，已被有关部门确定违法，并给予了相应处罚。从上诉人要求获得争议地使用权理由来看，与两被上诉人情形相同，其主张用地的理由也应属违法，其要求扒掉房子争议地归其使用的违法请求，法院不应支持。
综上所述，一审判决认定事实虽不全面，但并没有错误，也未影响案件的实体判决，上诉人的上诉请求本院不能支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定：“复议决定改变原具体行政行为错误，人民法院判决撤销复议决定时，应当责令复议机关重新作出复议决定。”根据上述规定，本案应在判决中责令周口市人民政府重新作出复议决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项，并参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十三条第二款之规定,判决如下:
一、维持（略）人民法院（2008）淮行初字第X号行政判决；
二、责令周口市人民政府在收到本判决之日起六十日内重新作出具体行政行为。
二审诉讼费用共计50元由上诉人杨某甲承担。
本判决为终审判决。
审判长魏彩莲
审判员张淮滨
审判员胡文建
二〇〇九年四月十五日
书记员郭金华（代）
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