重庆市第三中级人民法院
民事判决书
(2005)渝三中民终字第X号
上诉人(原审被告)：刘某，男，X年X月X日出生，汉族，农民，住（略）。
委托代理人：况万学，丰都县法律援助律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)：朗九玉等55人，均住（略）。
诉讼代理人：华生平、朗德清、冉启孝、朗德安，农民，住址同上。
委托代理人：赵世国，重庆天宇三星律师事务所律师。
上诉人刘某因与被上诉人郎某某等55人土地承包经营权流转合同纠纷一案，不服丰都县人民法院(2005)丰民初字第X号民事判决，于2005年9月29日向本院提起上诉，本院于同年10月19日立案受理，依法组成由审判员陈宏宇(主审)担任审判长，审判员陶米玲、代理审判员龚海南参加评议的合议庭，于同年11月21日公开开庭进行了审理，书记员张帆担任法庭记录。上诉人刘某及其委托代理人况万学；被上诉人的诉讼代表人华生平、郎某清、冉启孝、郎某安及其委托代理人赵世国出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审丰都县法院审理查明：2003年10月16日，刘某作为承包方与丰都县X镇X村X、2、3(系原X组、X组合并后的新组，被上诉方55人系原X组)、4四个组的组长及156人作为转包方签订了丰都县X镇X村退耕还林土地转包合同书(之前没有召开由被上诉人55人参加的村民大会讨论决定)，该合同约定“转包方的退耕还林工程由承包方承包，承包方每年付给转包方国家补助粮300斤中的121斤(其中21斤属农业税粮，若以后不扣农业税粮，仍付给转包方121斤)，承包期限为8年，如8年期满有经济效益，转包方连续延长7年的最低承包期限。8年承包期满后，转包方不再向承包方获取粮食。承包方如继续承包，在承包期限中，承包方退耕还林种植的板栗的收入，仍按40%和60%分成。承包期满15年后，如需继续承包以延长承包期合同内容为准。”以上合同签订后，经丰都县X镇政府盖章同意，并经丰都县X镇司法所见证。2004年8月25日，双方订立补充协议，该协议约定国家补助全部交由刘某处理，由刘某按40%支付转包方。
以上协议签订后，刘某于2003年10月组织该工程施工，在被上诉人55人退耕还林土地上种植了草和树苗，并进行管理。2004年10月16日，刘某在各组组长的带领下到各户签订每户“土地转包合同”，同月18日，部分被上诉人自发到丰都县X镇政府要求修改合同，或者提高农户应得的补偿金，或者解除合同，政府组织双方调解未果。同年底，该村退耕还林工程经验收合格，国家依法给予以粮折钱补偿，刘某获得该补偿金每亩245元(300斤粮抵225元，另管理费20元)中的239元(林业局扣5元、林业站扣1元后余239元)的60%计143元，262.6亩共获补偿金计（略）.80元(143元×262.6亩)，苗木补偿金每亩50元中的49元(造林补偿费1元)，计（略）.40元(49元×262.6亩)，另有262.6亩造林补偿金。被上诉人获得每亩补偿金245元中239元的40%，计95元(239元×40%)，共获得（略）元(262.6亩×95元)。
在发放补偿金过程中和发放后，被上诉人多次以补偿金过低无法生活，要求解除合同，并向丰都县人大、信访办及丰都县X镇政府反映。丰都县X镇政府于2005年5月9日召集双方进行了调解，主要内容为解除合同，由刘某补偿被上诉方（略）元。刘某签字表示：“不同意该解决意见”，同时委托司法所所长肖红在该调解意见书上注明：“不同意按上面的核算标准支付亭子垭村X组国家补偿金（略）元，要求该组土地流转农户应承担贷款发展的利息，同时应承担苗木的损耗费和运输苗木的车费。”调解未果。后被上诉方的262.6亩退耕还林转包土地由被上诉方自行管理至今。
被上诉方55人于2005年6月20日诉至原审法院，以双方签订的土地转包合同有欺诈行为，有政府胁迫行为，有违反行政法规和地方性法规的行为为由要求人民法院确认合同无效，由刘某退还其领取的补偿款（略）元。
上诉人刘某辩称，双方签订的土地转包合同是协商达成的，属有效合同，双方已实际履行，且其已投资了退耕还林工程，郎某某等55人请求确认合同无效是对退耕还林政策的理解、认识有误，请求人民法院驳回其诉讼请求。
原审法院经审理认为：郎某某等55人所在的（略）在未召集郎某某等55人参加讨论决定的情况下即与刘某签订了土地转包合同，违反了《中华人民共和国村X组织法》及《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，导致郎某某等人对国家退耕还林政策未能完全理解，致刘某在分户与55人签订土地转包合同时，未得到郎某某等55人的完全理解与签字认可；同时合同内容违反了国务院《退耕还林条例》关于“国家按照核定的退耕还林实际面积向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费”的规定，也违反了《重庆市人民政府关于进一步完善退耕还林政策措施的意见》中“租赁承包方租赁承包期间对退耕户的粮食、现金补助不得低于国家补助标准”的规定，所以该合同属无效合同。
原审法院认为，双方签订的“土地转包合同”违反有关法律、行政法规及地方性规章的规定，属于无效合同。在丰都县X镇X组织双方调解时，双方均同意解除合同，郎某某等人的退耕还林工程已实际由其自行管理，故郎某某等人诉请确认合同无效的请求，应予支持。刘某辩称“土地转包合同合法有效”的理由不能成立，不予采纳。刘某已领取的应由郎某某等人享有的国家补助费应当返还，但刘某已实际投入的费用应当予以扣除。针对刘某的实际投入，双方在包鸾政府调解时，对种草费用3100元、务工费6377元、贷款利息7000元、管理林地费用2400元双方无争议，对于生活费2000元、用苗费（略）元，该费用计算对刘某有利，虽然朗九玉等人有异议，但朗九玉等人最终还是签字同意表示认可，应予支持。刘某辩称要求郎某某等人承担贷款发展利息同时承担苗子的损耗和运输苗子费用的理由不成立，不予采纳。该院遂依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第(三)项、第五十八条之规定，判决：一、郎某某等55人与刘某签订的“土地转包合同”无效；二、刘某在判决发生法律效力后10日内支付郎某某等55人退耕还林补助费人民币（略）元。案件受理费810元、其他诉讼费480元，共计人民币1290元，由刘某负担。
上诉人刘某不服前述民事判决，向本院提起上诉称：①本案性质上属农村土地承包经营权流转，不是集体经济组织对外发包集体所有的土地，不应适用《中华人民共和国村X组织法》和《中华人民共和国农村土地承包法》中关于民主议定的规定，承包土地的农户可以依法自由流转，本案只能适用《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十九条的规定，即农户自己有权决定转包与否，不须村民集体讨论决定；根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，只有违反法律和行政法规的强制性规定合同才无效，而原判引用的《重庆市人民政府关于进一步完善退耕还林政策措施的意见》只属地方性规范性文件，不属行政法规，不能据此认定土地转包合同无效。②双方于2005年5月9日调解时，刘某是明确签注意见不同意调解方案，不存在同意解除合同而不同意费用计算的问题，其他人的批注对刘某不产生效力。故该合同合法有效，原判认定事实有误，适用法律不当，请求依法撤销原判，改判双方订立的土地转包合同有效并驳回郎某某等55人的诉讼请求。
郎某某等55人则针对刘某的上诉理由及请求辩称：①根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村X组织法》以及《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，农村X组织对外承包土地的须经过2/3以上村民讨论同意才有效，而刘某与郎某某等55人订立的土地转包合同未经这一法定程序，故应当无效。②刘某在与郎某某等55人订立合同时采用“不订合同就得不到国家补偿”等语言威胁，欺诈农户与其订立了合同，在55人中，只有13份是当事人自己签订的合同，其余部分要么是全家根本未在家、要么是未成年人与之订立的合同，也是无效的。③刘某与郎某某等55人订立的合同还违反了国务院《退耕还林条例》第二十四条的规定，本来退耕还林合同应由政府部门与农户订立，而本案并无这一合同，其次，《退耕还林条例》规定农户应获得补偿，重庆市政府根据前述条例授权制定了相应的实施意见，即《重庆市人民政府关于进一步完善退耕还林政策措施的意见》中规定的“租赁承包方租赁承包期间对退耕户的粮食、现金补助不得低于国家补助标准”的规定，属于违反行政法规的强制性规定，也是无效的。④刘某在郎某某等55人的代理人调查时承认其委托肖红批注只是不同意补偿金额的计算，对于解除合同是认可的，同时，刘某在一审庭审时也是同意这一观点的，原判认定刘某同意解除合同正确。故原判认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。
本院除认定一审法院查明的事实外，另查明：
本案讼争的262.6亩土地分别由郎某某等55人承包，刘某除了承包本案争执的262.6亩土地外，还承包了丰都县X镇X村X、2、3(原X组)、X组的土地约2000余亩，其与郎某某等55人在2004年10月16日前一直未签订任何形式的土地转包合同，但在刘某与其余农户订立土地转包合同，由其承包退耕还林种植任务后，郎某某等55人(包括冉启孝在内)的退耕还林地上也种植了草或白果树，而且在2004年退耕还林验收合格后，郎某某等55人(包括冉启孝在内)也从刘某处领取了40%的国家补助及应得的种植工资，即双方在2004年10月16日订立书面合同前已实际按照2003年10月16日他人的合同内容在履行，到2004年10月16日，刘某与郎某某等54人(冉启孝未与刘某签订书面合同)分别订立书面合同(除最长承包期延长为25年外，合同内容与2003年10月16日合同一致)，郎某某等54人(不含冉启孝)的合同有的是由户主签字盖印，有的是由家庭成员签字盖印，还有的是由未成年人签字、家长盖拇印，对于外出务工的，则由代耕其承包地的农户代为签字捺印。另外，丰都县X镇X村从2002年开始搞退耕还林，采用的方式是由农户1家1户独自实施，但均未获验收通过，也未获得国家的退耕还林补偿，只是在刘某承包后的2004年通过了检查验收，郎某某等55人(包括冉启孝在内)均获得了40%的补偿款。根据国家退耕还林政策规定，实施退耕还林的农户，人均保留了不少于0.5亩的耕地用作口粮地(或田)，不存在全部退耕还林的农户。
本院认为：本案讼争的262。6亩土地分别由郎某某等55人承包，这有“土地承包合同书”佐证，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”的规定，郎某某等55人有权将其取得的土地承包经营权转包，故刘某从郎某某等55人手中转包的集体土地属土地承包经营权流转性质；郎某某等55人与刘某在2004年10月16日以前并不存在书面形式的土地转包协议，但根据《中华人民共和国合同法》第十条第一款“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式”的规定，双方在2004年10月16日之前虽然不存在书面合同，但双方事实上已由刘某承包了由郎某某等55人(含冉启孝在内)退出的退耕还林地，并在其上种植了草或林木，支付了郎某某等55人(含冉启孝在内)相应的种植工资及应得的40%的补助金，又根据同法第三十六条“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立”的规定，故可以认定刘某与郎某某等55人(含冉启孝在内)之间已经存在事实上的土地承包经营权流转合同关系。
本案双方当事人之间的民事法律关系定性为土地承包经营权流转合同关系，那么，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条的规定，郎某某等55人有权将其承包土地转包，同时，该法第三十三条规定，“土地承包经营权流转应当遵循以下原则：(一)平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；……”，该法第三十四条还规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，本案合同是否订立，与谁订立等都是承包人的自由，不须村民集体讨论决定；虽然该法等四十七条规定，“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者五分之二以上村民代表的同意，并报市县级人民政府批准”，但是她只适用于农村X组织作为发包方与本集体经济组织以外的单位或者个人之间的土地承(发)包关系，而不适用于土地承包经营权流转关系，故本案合同未违反《中华人民共和国村X组织法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国农村土地承包法》规定的民主议定原则。
根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效，即只有合同内容违反了现行法律、行政法规的强制性规定的才能被认定无效。前已述及，本案合同并未违反法律的强制性规定，那么，是否违了行政法规呢根据《中华人民共和国立法法》第五十六条第一款和第六十一条的规定，只有由国务院总理签署、并以国务院令的形式公布的“条例”等才是行政法规，国务院《退耕还林条例》就是实例，但纵观该条例，只是规范政府行为，防止各级政府克扣退耕还林补助的规定，并没有规范退耕还林承包户与退耕户之间民事利益的规定，只有国务院公布的国发(2000)X号《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和国发(2002)X号《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》规定：“有条件的地区可本着协商、自愿的原则，由农村造林专业户、社会团体、企事业单位等租赁、承包退耕还林，其利益分配等问题由双方协商解决”，即国家对退耕还林承包户与退耕户之间的民事利益问题不干涉，倡导二者之间协商解决；同时，根据退耕还林政策，并不是农户将土地退耕了就能得到退耕还林补助，还必须首先取得退耕还林计划，然后投入资金、人力种植树木并管理，达到国家标准并经过验收合格后才能享受，退耕还林补助并不是无偿的困难补助或者农民最低生活保障金，那种认为只要退耕了就应享受补助的观点是错误的，故政策允许具体承包退耕还林任务的业主与退耕户之间就利益分配进行协商就是这一精神的体现。本案合同内容没有违反行政法规的强制性规定。
综上所述，刘某与郎某某等54人(不含冉启孝在内)之间的部分书面土地转包合同的订立虽然存在签字的权限问题，但双方已按合同内容实际履行，郎某某等55人(包括冉启孝在内)也明知每亩退耕还林的补助金额，所有农户(特别是书面合同存在签字权限问题的农户和冉启孝)在受领合同约定的分成款项时也未提出异议，依法应当认定双方之间已经存在事实上的土地承包经营权流转合同关系，且该合同内容未违反现行法律、行政法规的强制性规定，合法有效，双方均应当按照合同内容履行自己的义务，享有自己的权利，郎某某等55人主张合同无效、返还退耕还林补助款缺乏事实和法律依据，其请求依法应当被驳回。原审判决认定部分事实有误，适用法律不当，依法应当撤销原判，改判驳回郎某某等55人的诉讼请求。刘某的上诉理由成立，其诉讼主张本院予以采纳。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第(二)项、第(三)项，《中华人民共和国合同法》第十条第一款、第三十六条和《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条、第三十三条、第三十四条的规定，判决如下：
一、撤销丰都县人民法院(2005)丰民初字第X号民事判决；
二、驳回郎某某等55人的诉讼请求。
本案一、二审案件受理费各810元、其他诉讼费各480元，共计人民币2580元，由郎某某等55人共同负担(郎某某等55人已共同预交1290元，刘某已预交的1290元由郎某某等55人在兑现时付给刘某)。
本判决为终审判决。
审判长陈宏宇
审判员陶米玲
代理审判员龚海南
二00五年十二月十四日
书记员张帆
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