原告周某甲，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
委托代理人周某乙，女，系原告周某甲之妻。
委托代理人陈某某，女，X年X月X日出生，住（略）。
被告长沙市芙蓉区人民政府。住所地：长沙市X路X号。
法定代表人李某，区长。
委托代理人芮某某，芙蓉区人民政府法制办干部。
委托代理人湛某某，芙蓉区房屋产权管理局干部。
第三人长沙市机关事务管理局，地址：长沙市河西长沙市人民政府一办公楼一楼。
法定代表人刘某某，局长。
委托代理人杨波，湖南联合创业律师事务所律师。
原告周某甲不服被告长沙市芙蓉区人民政府芙政征字(2008)第X号房产行政征收决定，于2008年8月6日向本院提起行政诉讼。本院当立案受理后，8月7日向被告和第三人分别送达了起诉状副本和相关应诉材料。被告于2008年8月18日下午向本院提交了答辩状和作出被诉具体行政行为的证据，第三人长沙市机关事务管理局也于同日提交了相关证据。本院依法组成合议庭，于2008年9月26日公开开庭进行了审理。原告周某甲的委托代理人周某乙、陈某某，被告芙蓉区人民政府的委托代理人芮某某、湛某某，第三人长沙市机关事务管理局的委托代理人杨波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
长沙市X路七号市直机关宿舍改造建设项目属2007年芙蓉区重点建设工程之一，周某甲户所有的房屋位于该项目用地红线范围之内。2008年3月27日项目建设单位机关事务局向芙蓉区政府申请对该房予以征收。建设单位已依法办理了建设工程用地规划许可证，取得了该项目的用地红线和房屋拆迁手续，周某甲户房屋经公开抽签方式确定的评估机构进行评估的价格为x元，建设单位已将房屋的补偿款专户储存，并将人民新村X号X号房作为其周某用房。由于该项目已完成86%拆迁任务，周某甲户未拆除，已严重影响该项目建设。芙蓉区政府根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条、《中华人民共和国物权法》第七条、第二十八条、第四十二条第一款、第三款之规定，于2008年3月31日作出芙政征字［2008］第X号征收决定，限周某甲户在征收决定书送达之日起七天内将位于五一西路七号第X栋X号房屋腾空并交付建设单位拆除，逾期不腾空房屋的，将依法予以强制执行。
被告芙蓉区人民政府在法定期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的相关证据：1、五一西路七号市直机关大院业主委员会会议纪要；2、五一西路七号8、9、11、13、14、16、18－X栋危房鉴定书；3、五一西路七号市直机关大院安置补偿实施方案；4五一西路七号市直机关大院分类评估初步结果公示；5、五一西路七号市直机关大院拆迁价格分类评估报告；6、长发改投［2007］X号立项批复；7、芙国用(2000)字第X号国土使用证、红线图；8、出（2007）X号建设用地规划许可证及审批单；9、拆许字(2007)第X号公告；10、拆许字(2007)第X号拆迁许可证；11、周某甲拆迁协商谈话笔录；12、分户评估抽签公告；13、周某甲分户评估报告及送达回执；14、政府征收申请报告；15、政府征收拆迁补偿款专户储存证明；16、周某房购房协议及产权证明；17、芙蓉区政府征收决定书及送达回执。
原告周某甲诉称：一、被告依长沙市机关事务管理局之申请，对原告房屋作出征收决定系重复具体行政行为。一事不两理是现代法治社会依法行政的原则，也是促进各司其职、防止政出多门、提高行政管理效率、节约行政管理资源的必要机制。第三人准备在被告房屋座落地重新建设房屋，且该房屋建设已经立项。也已经规划、用地等行政管理部门批准该建设项目用地规模，第三人须对原告房屋进行拆迁。按《城市房屋拆迁管理条例》规定，城市房屋拆迁的行政主管部门是长沙市城市房屋拆迁管理办公室。早在2007年8月前，第三人已向拆迁办提出拆迁申请，该办于同年8月1日作出拆许字(2007)第X号房屋拆迁许可具体行政行为，该具体行政行为仍在生效期内。被告明知第三人申请系重复申请，也明知拆迁办对第三人拆迁房屋申请已作准许拆迁具体行政行为，因此，被告对拆迁办许可拆迁原告房屋再作出征收决定，系重复具体行政行为，违反一事不两理行政原则，且严重扰乱各司其职行政管理机制。二、被告具体行政行为于法无据，于职无权。首先，据2006年10月26日(2006)X号市长办公会议纪要与2007年8月29日《关于五一西路X号市直机关宿舍大院改造建设有关问题协调会议纪要》、第三人《五一西路七号市直机关宿舍大院改造建设有关情况的汇报》与2006年5月8日《通告》，第三人实施的是地地道道按市场运作经营的建设项目，根本不是为了公共利益需要。正因为是市场经营的建设项目，故上述纪要没有赋予被告对原告房屋再作征收决定的职权。按法律规定，长沙市人民政府也没有授予被告征收房屋的权限。即算被告可以无视长沙市人民政府与第三人自己对该建设项目性质的确定，不顾事实将该拆迁归属于公共利益的需要，就按被告所依《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条与《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定，截止到被告作出房屋征收决定之前，湖南省人民政府没有确定授予被告管理城市房屋的职权，也找不出那一部法律规定了被告征收房屋的职权。三、原告与第三人属平等民事主体，享有意思自治权利，达不成协商一致，任一方依法只能向拆迁办申请裁决，被告具体行政行为是干预拆迁。原告是否自愿与第三人订立房屋拆迁协议，与其他被拆迁人毫无法律关系，对于该项目已签订拆迁协议的其他被拆迁人来说，其合法权益已由其所签订拆迁协议保护起来了。对于那些尚未签订拆迁协议的其他被拆迁人而言，其权利由其自由处分，原告也干预不了，根本不存在原告损害他人合法权益的事实。另外，截止到目前为止，还没有一部法律或政策规定，被拆迁人必须与拆迁人签订拆迁协议。原告未与第三人签订拆迁协议，并没有违反法律或政策。正因为法律或政策不可能强制规定被拆迁人必须与拆迁人签订协议，而拆迁主管部门又作出了许可房屋拆迁具体行政行为。《城市房屋拆迁管理条例》规定，城市房屋拆迁管理部门可据任一方之申请依法裁决，经裁决后方可申请强制拆迁。被告具体行政行为除适用法律错误外，实质上在越权干预拆迁。请求撤销被告芙政征字(2008)第X号《征收决定书》，由被告承担本案诉讼费。
原告周某甲未提交证据。
被告长沙市芙蓉区人民政府辩称：一、市政府机关宿舍大院拆迁改造工作的基本情况。原告周某甲住房位于本市X路X号市政府机关宿舍大院。大院共有X栋房屋，388户住户，多为70年代建设，其中有X栋为1949年建设。由于年代久远，很多房屋出现了不同程度的安全隐患。2000年、2001年经市房产局等有关部门鉴定为危房的有X栋，其中包括了原告居住的第X栋，其他房屋也存在诸多安全隐患，如电气设备老化、无消防通道或消防设施缺失等，直接威胁着住户的生命财产安全和公共安全。2007年，市机关事务管理局对机关大院改造项目申请立项，市发展与改革委员会作出长发改投【2007】X号《批复》同意五一西路市政府机关宿舍大院改造项目立项。在立项、规划、用地等手续齐全的前提下，经市城市房屋拆迁管理办公室核准，2007年8月1日，市机关事务管理局依法取得了拆许字(2007)第X号拆迁许可证，并制定了详细的拆迁安置方案张榜公布，得到了大院内绝大多数住户的响应。自2007年8月启动拆迁改造工作到今年3月，已有335户(占总户数86％)签订了安置协议并自愿搬迁(其中323户选择了就地安置)。仅余包括原告在内的极少数住户拒绝搬迁，致使大院改造工程停顿，严重影响了住户就地安置回迁工作。市机关事务管理局出于维护绝大多数住户的利益考虑，特向被告提出征收申请。二、被告基于公共利益的需要依法作出征收决定书。关于“公共利益的需要”从以下几个方面来界定：1、目的具有公益性。公益性即不特定多数人直接或间接受益是公共利益构成的首要要件。长沙市发展与改革委员会长发改投[2007]X号《批复》中确认了该项目的公益性。而且，该大院地处市区中心，市政府机关宿舍大院X栋房屋经鉴定为危房的有X栋，其它都存在不同程度的安全隐患。市政府决定对大院进行整体改造是一项服务社会的惠民工程，直接受益对象是大院内包括原告人在内的全体住户，公共利益中公益性的直接受益方在此得到充分体现，因此，也得到了大院内绝大多数住户的支持(截止诉讼时止，已签协议住户为349户，自愿搬迁率达90％)。但即使是公益性建设，如果全部依赖政府公共资金投入，必然造成政府财政不堪重负。因此，在一些公益性建设项目中，政府引导、市场运作、民营资本参与公共利益并不冲突。市政府机关宿舍大院处于市中央商务区的核心地段，大院顺利改造重新建设后，对中央商务区核心竞争力的提升，对周某人居环境的改善等方面的影响绝不是机关大院原有房屋所能比拟的，这也是公共利益中公益性的间接受益方的具体表现。2、安置补偿切实保障了被拆迁人的合法权益。《物权法》强调了征收个人住宅的，应保障被征收人的居住条件。《城市房屋拆迁管理条例》也规定了可以实行货币补偿，也可以实行产权调换，货币补偿的金额依据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。此外，还有搬迁补助费、临时安置补助费等。拆迁补偿以弥补被拆迁人的经济损失为原则，不允许从中获取额外的利益。补偿安置的方式和数额等方面则应在法律规定的范围内遵循等价有偿原则。原告房屋经抽签决定评估机构，经分户评估，其房屋价格为人民币x元(3207元／平方米)，而市机关事务管理局公布的安置补偿方案为：住户选择就地安置的，面积在原住房基础上无偿增加18％；选择货币安置的，每平方米补偿均价为5000元。此方案针对原告住房建设年代、户型及周某房价来说，应属非常优厚，切实保障了原告合法权益；3、拆迁实施行为具有公开性。市机关事务管理局自机关大院改造工程启动以来，从项目立项、取得拆迁资格、引进民营资本、规划设计，取得的相关手续如拆迁许可证等在第一时间对外张贴公布，重建项目的户型也是按照住户的要求进行规划设计。最大限度的保障了所有住户的合法权益。三、被告作出征收决定主体资格合法。从《物权法》第二十八条、第四十二条、《城市房地产管理法》第六条规定可以看出，征收是一种公权力的行使，具有强制性，是法律授予政府的一项专享职权，被告作为法律明文规定的一级人民政府，当然具备行使政府征收的主体资格。四、被告作出征收决定的程序和内容合法。被告按照《物权法》、《城市房地产管理法》及其他相关条例的规定，对申请人提交的所有证据材料进行了严格审查，认为符合法定条件后，严格按照法律文书格式作出征收决定书。征收决定书除了阐明征收的事实与理由外，还详细列明了被征收人享有的权利如申请复议、提起诉讼等。同时，征收决定书的送达也是严格按照法律规定执行的。原告提起行政诉讼没有事实和法律依据，请依法予以驳回。
第三人长沙市机关事务管理局述称：一、机关大院的改造建设是危房改造建设而不是商业开发。原告的住房位于本市X路X号市政府机关宿舍大院内。该大院房屋多为70年代建设。2000年、2001年先后经长沙市房屋安全鉴定委员会鉴定为危房的就有X栋，X栋以外的其它房屋也存在诸多的安全隐患，如电气设备老化，消防通道或消防设施缺失等等，直接威胁着大院内住户的生命财产安全。2006年8月15日－21日，大院业主委员会委托第三人对大院388户主逐户上门进行了摸底调查，95％的住户签字同意对大院进行整体改造，包括原告也是签字认可了的。二、第三人对机关大院进行危房改造符合社会公共利益的需要。公共利益的依附主体无非是国家和集体，个人就是谈不上有公共利益了。机关大院内的居民现在已经处于危房耸立，安全无保障的局面，通过机关大院业主委员会的组织，95％的住户都同意进行整体改造，而原告却因为自己的一己私利，抗拒机关大院内95％以上的居民共同作出的危房整体改造的决策，侵害了绝大多数居民的合法利益。三、第三人对机关大院进行整体改造的充分保障了原告个人的利益。《拆迁安置补偿实施方案》相当优惠：一是对住户采取就地安置的，以面还面，再无偿增面18％，过渡费每平方米每月16元；二是对住户采取货币安置的，每平方米4500元；三是对就地安置和货币安置的住户分别给予每平方米300元和每户x元的奖励。四是允许就地安置的住户超面购房，超过应安置面积（含无偿增面18％）10平方米以内的，每平方米优惠价为4500元，超过应安置面积（含无偿增面18％）10平方米以上的，每平方米优惠价为5500元；五是装修补偿另外按规定计算。按照此方案，原告如果选择货币安置的话，可以拿到x元的补偿（不含奖励和装修补偿和过渡期间的过渡费）；如果选择就地安置的话，就可以无偿换到96平方米的高级住宅。事前同意整体改造的原告却坚决不配合搬迁。原告不得不书面报告当地人民政府请求法处理。并将原告的房屋补偿金进行了专户储存，并提供了搬迁过渡用房。四、第三人取得的机关大院拆迁许可证是合法的。第三人是按照有关法律、法规及有关政策规定的要求，申请长沙市房屋拆迁管理办公室办理的机关大院拆迁许可证。原告如对长沙市房屋拆迁办颁发给第三人的拆迁管理许可证有异议，应按照法律规定另行处理。
第三人长沙市机关事务管理局提交的八份证据基本包含在被告提交的证据内。其不同于被告的是原告周某甲的签名。
经庭前证据交换和庭审质证，当事人各自发表了质证意见。
原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的合法性、真实性与关联性有异议；对除证据1以外的其它证据的真实性不持意义，但对其合法性、关联性均有异议，认为其与被告征收决定的具体行政行为没有关系。
第三人机关事务局对被告提交的证据无异议。
原告对第三人提交的调查意向书有异议，认为并非其本人签字。
被告对第三人提交的调查意向书无异议。
经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：被告提交的证据1，参加业主委员会扩大会议的代表均有登记签名，结合第三人就机关大院进行整体改造进行的意向调查，可以认定该会议纪要的真实性；被告提交的证据2，分别是长沙市房屋安全鉴定委员会和长沙市房屋安全鉴定办公室做出的房屋安全鉴定通知书和房屋安全鉴定报告，予以采信；因机关事务局依法取得了拆迁许可证，其成立的大院改造建设指挥部制作的安置补偿实施方案客观存在，其依法委托有关部门进行的评估报告可以作为本案的定案依据，因此被告提交的证据3、4、5予以采信；被告提交的证据6原告对其真实性无异议，予以采信；被告提交的证据7系人民政府及土地管理行政部门登记填发的国有土地使用证，结合目前该宗地的用地单位仍为机关事务局的基本事实，该证据可予采信；被告提交的证据8、9、10由行政机关作出，原告对此由异议应当另行解决，该三份证据应予采信；被告提交的证据11原告虽未签名，但有当地居委会及有关工作人员签名盖章，可予采信；被告提交的证据12、13，系长沙市房屋拆迁管理办公室确定评估机构的公告，评估报告送达原告时原告虽未签名，但有当地居委会、办事处及有关工作人员签名盖章，该两份证据可予采信；被告提交的证据14系机关事务局提出政府征收的申请，予以采信；被告提交的证据15系银行出具的证明，该账户资金并非为整个项目所需的全部资金，只需保证被征收房产的拆迁补偿，可予采信；被告提交的证据16的房产虽然没有办理过户手续，但因该房系实施政府征收后供被征收人周某用房，该房产实际上也已作周某用房使用，可予采信；被告提交的证据17为被诉具体行政行为，其合法性即是本案的审查范围。
经审理查明：原告周某甲住房位于五一西路七号市直机关宿舍大院第X栋X房，登记产权面积为81.53平方米。该大院共有X栋房屋，388户住户，由于年代久远，很多房屋出现了不同程度的安全隐患。2000年1月13日和8月15日，长沙市房屋安全鉴定委员会出具《房屋安全鉴定通知书》，对第X栋和第X栋房屋的安全情况进行了检查并出具了鉴定意见。2002年7月11日，长沙市房屋安全鉴定办公室对第8、9、11、13、18、19、X栋出具《房屋安全鉴定报告》，认定该X栋房屋为危房。其它房屋也存在电气设备老化、无消防通道或消防设施缺失等诸多安全隐患，直接威胁着住户的生命财产安全和公共安全。2006年8月，市直机关宿舍大院业主委员会对五一西路七号大院整体改造进行了意向调查，绝大部分住户同意对大院进行整体改造。2006年9月28日，市长办公会议议定“五一西路机关住宅大院的改造要严格按房改政策实施，按照‘住户自主、市场化运作、政府给予政策支持’的原则，再次认真进行调查研究，做好机关住宅大院危房改造工作”。2007年，第三人对机关大院改造项目申请立项；同年4月12日长沙市发展和改革委员会批准同意五一西路七号大院整体改造市直机关宿舍大院改造项目立项；4月28日，机关事务局取得建设用地规划许可证；7月31日，长沙市城市房屋拆迁管理办公室对机关事务局五一西路七号市直机关宿舍大院改造项目有关拆迁问题进行了公告；8月1日，长沙市城市房屋拆迁管理办公室向机关事务局核发了拆迁许可证。2007年7月29日，市直机关宿舍大院改造建设指挥部制定公布了《长沙市X路七号市直机关宿舍大院改造建设安置补偿实施方案》，同年8月1日湖南中信房地产评估咨询有限公司对五一西路七号市直机关宿舍大院改造项目建设用地红线范围内待拆迁房地产价格进行了分类评估。2007年8月自启动拆迁改造工作至本案诉讼时止，市直机关宿舍大院内已有349户住户签订了安置协议并自愿搬迁，超过了全体住户数的90%，其中323户选择了就地安置。因原告与第三人无法达成拆迁补偿安置协议，第三人向长沙市房屋拆迁管理办公室申请对彭斌、文善祥、孙良、周某甲、高玉华所有的四套房产进行分户评估。2008年3月11日，长沙市房屋拆迁管理办公室对公开抽签确定评估机构的事宜进行了公告。同年3月17日，长沙市公证处对抽签方式选择评估结果进行了现场监督，湖南中信发房地产评估有限公司作为中标评估机构对原告的房产价格进行了评估，评估现值为x元，单位面积价格为3207元/平方米。2008年3月19日，湖南中信发房地产评估有限公司将此评估结果进行了公示，并于同年3月26日出具了《房地产估价报告书》，并于当日送达给原告，但原告拒绝签收。由于原告在内的住户拒绝搬迁，致使市直机关宿舍大院改造工程拆迁工作停顿。为维护绝大多数住户的利益，第三人于2008年4月7日向被告提出申请，要求对原告所有的位于五一西路七号第X栋X号房屋实施政府征收。被告于同年5月8日作出芙政征字［2008］第X号征收决定书。原告不服，向本院提起行政诉讼，请求依法撤销被告芙政征字［2008］第X号征收决定，由被告承担本案全部诉讼费用。本案在审理过程中，被告芙蓉区人民政府于2008年9月28日向本院提出先予执行申请，要求先予强制执行其芙政征字［2008］第X号征收决定，腾空（略）交付建设单位拆除。本院经审查后，作出（2008）长中行终字第0020－X号行政裁定，准予其先予强制执行。
本院认为：根据《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的规定，为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋。被告长沙市芙蓉区人民政府作为一级地方人民政府，当然具有法定的征收权限，职权合法。其为了公共利益的需要而实施征收，目的合法。因公共利益概念的模糊性，其外延十分宽泛，目前尚无明确的法律界定。但具体到本案而言，可基于以下理由予以认定。首先，五一西路七号市直机关宿舍大院的房屋由于年代久远存在诸多安全隐患，X栋房屋中有X栋被鉴定为危房，如不进行危房改造将直接威胁公共安全和大院住户的生命财产安全，市直机关宿舍大院进行整体改造工程的起因是危房改造建设，并非原告所称的纯商业的房地产开发。其次，长沙市发展和改革委员会《关于长沙市X路七号市直机关宿舍大院改造项目立项的批复》中已明确该大院改造项目立项的目的是为加快我市城市化进程，提升城市品位，改善人居环境。第三，市直机关宿舍大院整体改造工程自启动至本案诉讼时止，整个宿舍大院内388户住户中已有349户住户签订了安置协议并自愿搬迁，超过了全体住户数的90%，其中323户选择了就地安置。而自2007年8月启动拆迁改造工作至今已有一年多时间，而就地安置房建设工作却迟迟无法启动，这严重影响了住户就地回迁安置，如果320多户已签协议住户长时间在外过渡而不能及时回迁安置，不但侵害了绝大多数住户的利益，还会严重影响社会稳定。被告芙蓉区政府对市直机关宿舍大院内极少数不能达成协议的住户的房产予以征收，符合公共利益的需要目的。市直机关宿舍大院整体改造虽然采用“商业化运作”模式，但当该项目实际涉及到人民的生命财产安全和公共安全以及社会稳定时，就体现了公共利益的需要。另一方面，被告芙蓉区政府作出征收具体这一具体行政行政行为时，没有侵害原告的合法权益。根据市直机关宿舍大院改造建设指挥部制定公布《长沙市X路七号市直机关宿舍大院改造建设安置补偿实施方案》，市机关事务局的拆迁安置补偿按照就地安置为主、货币安置为辅的方式由被拆迁人任选一种。住户选择就地安置的，以被拆迁人现有房屋权证面积为基础无偿增加18%，以保证被拆迁人不因多层变高层公摊面积增加而导致实际使用面积减少，同时确定了超过部分面积的价格；进行选择货币安置的，原房产权内面积确定为4500元/平方米，再加上规定期间内签订协议的奖励，实际上每平方米补偿均价超过了5000元。而本案中市直机关宿舍大院住宅房屋的分类评估价格为2546元/平方米，原告的房屋价格通过评估，其房屋价格为x元，折合单位面积价格为3207元/平方米。由此可以看出，市直机关宿舍大院改造建设安置补偿实施方案针对原告住房建设年代、户型而言，已超过原告房屋的本身价值，也达到周某房价标准。《物权法》规定，征收个人住宅的，应保障被征收人的居住条件，市直机关宿舍大院改造建设安置补偿实施方案已依法保障了被拆迁人的合法权益。就被告的征收程序而言，法律虽然还没有明确规定政府征收程序，但只要在征收过程中，依法选定评估机构进行评估，保证并听取了被征收人的陈某和申辩，即遵循了“正当程序”原则，就应当认定为合法。由于本案属于政府实施征收的第一批案件，被告芙蓉区人民政府在征收程序中未告知相对人申请听证权，也未举行听证，存在的瑕疵显而易见，在程序上还有待进一步完善。但该程序瑕疵不足以否定征收行为的正当合法性，可予支持。
综上，被告长沙市芙蓉区人民政府芙政征字(2008)第X号征收决定，主体、职权、目的合法，适用法律法规正确。虽然在程序方面存在瑕疵，但未对原告的实体权利造成损害。原告周某甲起诉理由不能成立，其诉讼请求不予支持。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：
驳回原告周某甲的诉讼请求。
本案受理费人民币50元，由原告周某甲负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。
审判长彭京华
审判员赵金福
代理审判员陈某辉
二○○八年十一月二十一日
书记员何祥猛
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