浙江省嘉兴市中级人民法院
行政判决书
(2001)嘉行终字第X号
上诉人(原审被告)嘉兴市工商行政管理局(下称市工商局)，住所地嘉兴市X路X号。
法定代表人谢某，局长。
委托代理人施某，该局干部。
委托代理人祝本华，浙江裕丰律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)屠某，男，X年X月X日生，汉族，住（略）-X室。
委托代理人洪涛，浙江三利律师事务所律师。
原审第三人嘉兴三立生物制品开发中心(下称三立中心)，住所地嘉兴市X路X号二楼西侧。
法定代表人诸某。
上诉人市工商局因工商变更登记行政争议一案，不服嘉兴市X区人民法院(2001)秀行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2001年8月7日对本案进行了公开开庭审理，上诉人市工商局的委托代理人施某、祝本华，被上诉人屠某的委托代理人洪涛，原审第三人三立中心的法定代表人诸某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
三立中心于2000年5月25日向市工商局提交申请变更登记注册书，要求在总股本金不变的情况下转让股本金，相应变更董事。市工商局于7月4日准予变更登记。
原判根据市工商局的举证并经庭前证据交换和庭审质证，认定2000年5月25日三立中心向市工商局提交了申请变更注册报告，申请变更股东登记。随报告附有股东大会决议、章程修正案、验资报告、股东会第二次会议记录、股东身份证复印件等材料。三立中心申请的内容为：根据1998年8月18日第二次股东大会决议，在总股本金不变的前提下实施某职工内部的股金转让，其中诸某出让（略）元，范银仙出让（略）元，合计（略）元，出让给屠某等9人，要求市工商局予以核准变更登记注册。市工商局在收件后，参照《中华人民共和国公司法》(下称《公司法》)、《企业法人登记管理条例》(下称《管理条例》)及其《实施某则》、《公司登记管理条例》(下称《公司登记条例》)的相关规定，于2000年7月4日作出了准予变更的决定。原判认为，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”的规定，屠某作为市工商局对三立中心核准变更股东登记的股东之一，与该变更登记行为有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼，故市工商局关于屠某不具备诉讼主体资格的意见不予采纳。关于屠某提出的验资报告有一年有效期的问题，没有法律依据，不予采纳。关于股份合作制企业的股东变更登记，现行法律、法规尚没有相应的规定，被告参照《公司法》、《管理条例》及其《实施某则》、《公司登记条例》的相关规定办理变更登记手续没有违法之处。依照国家工商行政管理工商企业(2001)第X号，关于登记主管机关对申请人提交的材料真实性是否承担相应责任的答复》(下称《答复》)：“登记主管机关的责任是对申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全以及申请材料和证明文件及其所记载的事项是否符合有关登记管理法律法规的规定进行审查。因申请材料和证明文件不真实引起的后果，登记主管机关不承担相应的责任”。故市工商局对三立中心提交的申请材料和证明文件是否真实不承担责任。但是，在嘉兴市依照国家体改委《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》(下称《指导意见》)而制定的《嘉兴市X镇股份合作制企业试行办法》(下称《试行办法》)中，其中第二十五条第二款规定“股份合作制企业的法定代表人在任职期间和离任审计结束前，其所持股份不得转让”。股份合作制是采取了股份制一些做法的合作经济，既不同于股份制，也不是合伙企业，是社会主义市场经济中的一种新的组织形式，《指导意见》对其法律地位和基本特征作了规定，同时授权各县级以上人民政府根据当地实际情况制定相应配套政策，故嘉兴市人民政府制定的《试行办法》是合法有效的规范性文件。本案中，三立中心的股东变更中的股份有（略）元是法定代表人诸某转让的。市工商局在审查三立中心提交的申请变更登记注册中没有适用《试行办法》第二十五条第二款的规定，仍予以核准，该具体行政行为不合法，应予撤销。据此，原判依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第二目之规定，判决撤销被告市工商局于2000年7月4日作出的核准第三人三立中心申请变更注册登记的具体行政行为。案件受理费100元，由市工商局负担。
上诉人市工商局上诉认为：1.一审判决缺乏法律依据。嘉兴市政府的《试行办法》不属地方性规章，不能作为判决的法律依据，理应参照《指导意见》作出判决。2.一审判决认定前后自相矛盾。一审判决认定被告参照《公司法》、《管理条例》及其《实施某则》、《公司登记条例》的相关规定办理变更登记手续没有违法之处，判决主文又撤销上诉人的具体行政行为，不仅自相矛盾，而且有悖合法性审查是行政审判的中心。3.一审判决与事实不符。股金转让有两人，其中范银仙出让（略）元，诸某出让（略）元。《试行办法》第二十五条只限制法定代表人在任职期间和离任审计结束前，其所持股份不得转让。上诉人准予变更登记为两人，一审不分是否法定代表人一律撤销，显然与事实不符。上诉人请求二审撤销原判，驳回原告的诉讼请求，由原告承担全部诉讼费。
被上诉人屠某答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，论证充足、合理，判决撤销上诉人的具体行政行为正确。上诉人的上诉理由显属断章取义，且与上诉人核准变更登记的具体行政行为自相矛盾。请求二审维持原判。
原审第三人三立中心答辩认为，一审判决认定事实不实，适用法律错误，判决显失公正，请求撤销原判。
法庭审查时，屠某对市工商局提供的章程修正案、股权转让协议书、股东会第二次会议决议等证据有异议，认为是三立中心伪造的，屠某从没有在上述文件上签字。市工商局认为，依照有关规定，市工商局只审查申请人提交的有关申请材料和证明文件是否齐全等问题，因申请材料和证明文件不真实引起的后果，应由当事人自己负责。三立中心最后承认章程修正案、股权转让协议书上各股东的签字复印自股东会第二次会议决议。另又查明，三立中心在提交材料时，在股东会第二次会议决议上增加了“中心各股东负有出资额应承担的中心债权债务。并承担前相应债权债务。”的内容，但认为这些文件的虚假，不影响股本金转让的真实性。本院认为，上述章程修正案、股权转让协议书系三立中心提供的虚假文件，应认定无效。三立中心在股东会第二次会议决议上擅自增加内容，此增加部分内容无效。
根据以上质证意见和采信的证据，本院确认：1998年7月28日，三立中心召开股东会，决定将诸某、范银仙所有的股本金（略）元转让给屠某等9人。8月18日，三立中心又召开第二次股东大会，决定股本金转让事宜及修改公司章程第十条。屠某等人分别于当年的9月7日、10月10日、次年的1月25日交清了股本金。三立中心未及时办理工商变更备案手续。2000年5月25日，由于三立中心申请变更董事会，市工商局要求其补办以前变更股东的手续，三立中心补充材料(其中有两份是虚假文件)后，市工商局于6月26日正式受理并于7月4日核准。
市工商局提供的法律依据有：《公司法》第35条，《管理条例》第6章及其《施某细则》第40条、第45条，《公司登记条例》第24条、第31条、32条。市工商局认为其提供的《指导意见》、《试行办法》是为了帮助法官了解股份合作制企业的性质而提交给法庭的。屠某、三立中心对适用《公司法》等都没异议，屠某认为应适用《试行办法》，而市工商局认为《试行办法》有不合理的地方；三立中心认为《试行办法》是非经国务院批准的较大市的人民政府制定，嘉兴市人民政府制定后，也未经省人民政府批准或备案，均认为不能作为法律依据适用。
本院认为，股份合作制企业是一种新的经济组织形式，是采取了股份制一些做法的合作经济。当前，有关法律、法规、规章对此尚未作出规定。浙江省经济体制改革委员会于1997年7月15日转发了国家体改委的《指导意见》。该《指导意见》对股份合作制企业的性质、投资方式、管理模式等作了原则性规定。对职工的股份规定：职工离开企业时其股份不能带走，必须在企业内部转让，其他职工有优先受让权。股东不能退股。该《指导意见》第20条规定，各地应在不违背股份合作制基本特征的前提下，参照国家现行有关规定，结合企业的实际，制定有关配套政策。嘉兴市人民政府遂于1997年9月30日，为了逐步规范城镇股份合作制企业的经济组织和运作行为，促进股份合作制企业的发展，发挥其在经济建设中的积极作用，根据国家和省有关规定，借鉴外地成功经验和做法，结合本地实际而制定了《试行办法》。该《试行办法》比较具体地规定了股份合作制企业设立、股权设置及转让、组织机构、财务会计制度和收益分配、合并、分立、破产、解散和清算。其中第25条规定：股份合作制企业的股东可以转让其股份，本企业股东在同等条件下有优先受让权。股份合作制企业的法定代表人在任职期间和离任审计结束前，其所持股份不得转让。嘉兴市人民政府虽然没有立法权，其制定的《试行办法》属规章以下规范性文件，但该文件与现行法律、法规、规章及《指导意见》没有冲突，原审认定其有效并以此为据撤销了市工商局的具体行政行为并无不当。
参照《管理条例》第17条：企业法人改变名称、住所、经营场所、法定代表人、经营性质、经营范围、经营方式、注册资金、经营期限，以及增设或撤销分支机构，应当申请办理变更登记及《实施某则》的有关规定，三立中心是在注册资本不变的情况下转让股本金，不属上述规定的需变更登记之列，只需向登记机关备案即可。又参照上述《实施某则》，工商机关应审查当事人提交的文件、证件和填报的登记注册书的真实性、合法性、有效性。市工商局在审查三立中心提交的材料时，未把复印件与原件核对，误把三立中心伪造的文件作有效文件认定，这是市工商局工作中的失误。因本案核准在先，因此不能适用市工商局提供的《答复》。
综上所述，市工商局关于法律适用的上诉理由不予采纳，其提出应把诸某和范银仙的股本金转让分别处理的意见，因其登记在一起，无法截然分开。因此，一审判决全部撤销也无明显不当。
据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费100元，由上诉人市工商局负担。
本判决为终审判决。
审判长张蕊芳
审判员张君飞
审判员孙军
二○○一年八月二十八日
书记员任晓燕
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