浙江省湖州市中级人民法院
行政判决书
(2000)湖中法行终字第X号
上诉人(原审原告)：高某甲，男，X年X月X日出生，汉族，住所（略）。
法定代理人：龙某某(系高某甲母亲)，女，X年X月X日出生，苗族，住所（略）。
法定代理人：高某乙(系高某甲父亲)，男，X年X月X日出生，汉族，住所（略）。
委托代理人：魏某某，男，X年X月X日出生，汉族，住所（略）。
委托代理人：李国祥，浙江竹林律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：安吉县卫生局，住所地安吉县X镇。
法定代表人：吴某，该局局长。
委托代理人：顾某某，男，该局业务科科长。
委托代理人：黄立科，浙江振源律师事务所律师。
上诉人高某甲的法定代理人龙某某因诉被上诉人安吉县卫生局不履行法定职责一案，不服浙江省安吉县人民法院(2000)安行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭。2000年11月23日，本院在第五法庭第一次公开开庭审理了本案，上诉人高某甲的法定代理人龙某某经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法指定高某甲的父亲高某乙为高某甲代理诉讼，其委托的诉讼代理人魏某某和李国祥到庭参加了诉讼，被上诉人安吉县卫生局的委托代理人顾某某和黄立科亦到庭参加了诉讼；2000年12月13日，本院在第二法庭第二次公开开庭审理此案，上述诉讼参加人中，除李国祥因事请假未到庭外，其余诉讼参加人及上诉人高某甲的法定代理人龙某某均到庭参加了诉讼(2000年12月4日，龙某某向本院书面申请参加诉讼)。本案现已审理终结。
原判认定，1999年10月28日，原告高某甲的左手大拇指、食指和中指因不慎被打稻机碰伤后送往浙江省南湖医院(以下简称南湖医院)就治。该院在征得高某甲家长同意并签字的情况下，将其碰伤的三指截除。出院后，高某甲的家长认为南湖医院不应将高某甲三指截除，遂向被告安吉县卫生局请求调查处理。2000年1月14日，高某甲之父高某乙(以下简称高某乙)与南湖医院在安吉县X乡政府及安吉县X村的有关人员参与下，达成调解协议。约定，由南湖医院在签约后一次性付给高某乙人民币7，000元，并免去尚未交付的医疗费用；医患双方在协议生效后不再承担任何法律和经济责任等。同年4月20日，高某甲之母龙某某(以下简称龙某某)向安吉县医疗事故技术鉴定委员会申请医疗事故鉴定，安吉县卫生局认为龙某某的申请理由不充分，于同年7月3日通知其和高某乙不予受理。龙某某不服，以安吉县卫生局不履行法定职责为由，起诉至法院。基于上述事实，原审经双方当事人举证、质证和辩论，确认龙某某提供的有效证据有：①2000年1月14日，高某乙与南湖医院签订的《协议书》，证明高某甲在南湖医院就治的事实；②2000年7月3日，安吉县医疗事故技术鉴定委员会答复高某乙和龙某某不予受理医疗事故鉴定申请的通知书，证明安吉县卫生局具有不履行法定职责的事实。与此同时，原审还认定安吉县卫生局提供的有效证据和依据有：①2000年4月20日，龙某某寄给安吉县医疗事故技术鉴定委员会的医疗事故鉴定申请书，证明龙某某仅向安吉县医疗事故鉴定委员会申请鉴定，而非向安吉县卫生局申请的事实；②《卫生部关于〈医疗事故处理办法〉若干问题的说明》第3条第1项的规定，说明安吉县卫生局不受理龙某某鉴定申请的法律依据。
原审法院经审理认为，安吉县卫生局作为卫生行政管理机关，应对医疗事故或事件负有调查和对申请医疗事故的鉴定负有办理接受和答复之法定职责。因此，其作为本案被告是适当的。但鉴于龙某某在高某乙与南湖医院之间已就医疗纠纷达成调解协议并处理完毕后再提出医疗事故鉴定申请，其行为显然不当，安吉县卫生局据此答复龙某某和高某乙不予受理是合法的；致于龙某某要求安吉县卫生局对高某甲的就医情况再行调查之诉请，因安吉县卫生局已进行了调查，并在此基础上作了答复，故其诉请理由不当，不予支持。依照《最高某甲民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一项的规定，判决驳回高某甲的诉讼请求，案件受理费人民币80元，由高某甲负担。
上诉人高某甲的法定代理人龙某某和高某乙分某在上诉状和庭审中诉称，高某甲三指被南湖医院截除完全是其严重不负责任所致，属医疗事故；被上诉人安吉县卫生局对我们多次提出进行事故调查和鉴定处理等请求，始终不予作出，其行为已构成不履行法定职责之要件；2000年1月4日，高某乙与南湖医院之间虽达成了调解协议，但此协议存在着以下三个问题：一、有关单位没有准许龙某某参加协商和签订调解协议，从而剥夺了其对高某甲享有的法定监护权和代理权；二、该协议约定补偿金的性质是补偿高某甲家庭经济困难，而非医疗事故补偿金；三、在协议签订过程中，南湖医院和被上诉人相互串通欺骗了高某乙，因此，协议是无效的，被上诉人不能以此拒绝履行对患者提出的要求的处理职责。请求二审法院撤销原判，并判令被上诉人履行法定职责，以保护妇女儿童的合法权益不受侵犯。
被上诉人安吉县卫生局未作书面答辩，但在庭审中陈述辩称，被上诉人在医患双方发生医疗纠纷以后，一方面对引起的可能是医疗事故或事件进行了调查，并向上诉人高某甲的法定代理人作了相应的解释工作；另一方面参与了南湖医院与高某乙之间就医疗纠纷所进行的调解工作，并使之执行；再一方面对龙某某提出的医疗事故鉴定申请作了不予受理的书面答复。因此，被上诉人已经履行了有关医疗卫生行政管理规定的法定职责。请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。
本院经审查，双方当事人对下列证据内容及其事实无异议：①二审依法审理的由一审法院向公安机关调取的却被遗漏审查的高某甲全家户籍资料三份，其内容证明高某甲现年6周岁，系完全无民事行为能力人；父亲高某乙和母亲龙某某均为高某甲的法定监护人和代理人。②双方的陈述之证证明以下事实，1999年10月28日，高某甲左手大、中、食三指因不慎被打稻机打伤后送往南湖医院就治，该院在其母亲龙某某的签字同意下，将高某甲打伤的三指截除。高某甲出院后，其父母先后多次到被上诉人处要求调查高某甲的医疗纠纷问题，并请求作出医疗事故鉴定，其中的书面申请有2000年4月20日，龙某某寄给被上诉人和安吉县医疗事故技术鉴定委员会的《医疗事故鉴定申请书》，其反映二点内容：1.请求被上诉人鉴定；2.请求被上诉人作出公正处理决定。期间，被上诉人虽对医患双方的医疗纠纷作过一定的了解，并也向高某甲的父母进行一般的病例解释工作，但作为医疗事故鉴定结论和其他行政处理决定始终未作出过。③2000年7月3日，安吉县医疗事故技术鉴定委员会回复高某乙和龙某某不予受理医疗事故鉴定申请的信函，该信函证明二点事实和内容：1.信函并不是被上诉人作出的；2.鉴定委员会作出不予受理的理由是因医患双方已就医疗纠纷达成调解协议并执行完毕，因此，按照卫生部的有关规定，依法不再进行鉴定。④2000年1月14日，高某乙与南湖医院达成的调解协议，其反映三点内容和事实：1.协议是高某乙与南湖医院协商签订的，并已执行；2.被上诉人参与了调解工作，而龙某某最终没有被准许参加调解活动；3.该协议约定南湖医院补偿的是高某甲因手指毁损而引起的医疗纠纷经济补偿，而非医疗事故经济补偿。⑤二审依法对高某乙提供的证人刘书琴、管典国和李廷荣等人所作的调查的材料三份，经审查证实以下事实：1.高某乙和龙某某确向被上诉人请求调查处理医疗纠纷问题，并进行医疗事故鉴定；2.高某乙与南湖医院签订调解协议时，龙某某虽然去了，但最终未被准许参加协商和签字；3.补偿的人民币7，000元是南湖医院交给高某乙的。
除上述外，双方当事人对以下问题仍存有争议：①医患双方在被上诉人参与下进行的调解工作性质问题。上诉人认为，该调解因有被上诉人的参与，属行政行为；而被上诉人则认为，其是民事和行政兼而有之的行为。②高某乙与南湖医院签订的调解协议效力问题。上诉人认为，该调解协议因龙某某未被准许参加协商和签字，以及被上诉人与南湖医院有相互串通和欺骗高某乙之嫌，属无效民事行为；而被上诉人则认为，龙某某未参加调解是其夫妻之间的事，现没有证据能证明被上诉人采取了串通、欺骗等手段，使医患双方达成调解协议。因此，调解是合法的。③医患双方调解后，被上诉人能否以此为根据不再对龙某某提出的鉴定申请和医疗纠纷作出行政处理决定问题。上诉人认为，自己已多次请求被上诉人调查处理医疗纠纷并作鉴定，但其就是不答复、不处理，其行为不符合法律规定，已构成行政不作为；而被上诉人则认为，自己是在调查的基础上参与了医患双方的调解工作，并使调解得以执行，因此无论是安吉县医疗事故技术鉴定委员会，还是自己不再进行处理是符合卫生部有关规定的。综合双方的诉讼情况，本院根据事实和法律，以及被上诉人再作具体行政行为的实际意义等确认如下：
一、2000年1月14日，高某乙与南湖医院在被上诉人的参与下所达成的医疗纠纷经济补偿协议，就其法律性质而言是民事调解，而非被上诉人作出的具体行政行为。理由：1.该协议签订的主体系平等法律关系的高某乙和南湖医院之间，他们在调解中已对自己的民事权利和义务作出了真实的意思表示，并已执行，故民事调解合法成立。2.被上诉人虽以卫生行政机关的身份参与了医患双方的调解工作，但最终协议签订与否还得以医患双方意思自治为根本，庭审中没有证据能证明被上诉人采取了非法行政手段使医患双方在违背自己意愿的情况下签订调解协议。因此，双方当事人对此问题的争议，本院均不予采纳。
二、上述调解协议，因龙某某没有被准许参加协商和签字，故对其没有约束力，但也不能因此而否定其对高某乙与南湖医院之间的约束力。理由：1.证据证明高某乙和龙某某依法都是无民事行为能力人高某甲的法定监护人和代理人。高某甲的民事行为，包括参加调解活动等均应由高某乙和龙某某依法代理，这是法律赋予他们的权利，因此无法定事由，其权利不被剥夺。2.根据我国《妇女权益保障法》、《未成年人保护法》和《民法通则》的有关规定，父亲与母亲平等享有对未成年子女的法定代理权，任何歧视和非法剥夺母亲对未成年子女的监护权和代理权行为都是无效的，其结果对母亲没有约束力。3.基于前述两点，龙某某未被准许参加与南湖医院为高某甲的民事权益所进行的调解活动，实际上是对其依法享有的对高某甲监护权和代理权的歧视和剥夺，况且该调解协议事后也未经龙某某的追认。因此，调解活动对其不直接产生约束力。4.虽然调解协议对龙某某没有约束力，但对高某乙和高某甲仍产生法律效力和重要影响作用。因为，高某乙依法代理高某甲与南湖医院之间而达成的民事调解协议，就其性质完全符合民事法律行为应具备的条件，且其对高某甲民事权益的保护已产生重要影响，即使被上诉人对医患双方纠纷再作出行政处理决定时，该协议的内容也应一并考虑。因此，本院对双方当事人的观点部分某纳。
三、高某甲的法定代理人以南湖医院存在医疗事故责任之嫌而要求被上诉人进行调查、鉴定，并作出处理的申请事实已为证据所证实，但被上诉人以对医疗纠纷进行了调查，并在其参与下使医患双方达成了调解为由，拒绝作出相应的具体行政行为，与法无据，本院确认其行为违法不作为。理由：1.庭审查证的事实证明，高某甲的法定代理人在高某甲出院后确向被上诉人提出过口头的、或书面的要求调查与南湖医院的医疗纠纷问题，并请求作出鉴定和处理决定，但被上诉人除作了一定的了解和一般的解释工作外，具体行政行为却始终未能作出，不作为行为确已存在。2.高某乙与南湖医院之间的调解，虽有被上诉人的参与，但其行为并不是行政法上所规定的具体行政行为概念，而是其居中参与医患双方因纠纷而进行的民事调解行为。被上诉人以此拒绝履行法定职责，行为已构成违法行政不作为。3.安吉县医疗事故技术鉴定委员会是在安吉县X组织下对医疗事故进行鉴定的专门机构，而非卫生行政机关。因此，2000年7月3日，安吉县医疗事故技术鉴定委员会回复高某乙和龙某某不予受理鉴定的信函，不能被认定是被上诉人作出的具体行政行为，原审对此事实的认定和被上诉人的辩解，与事实和法律不符，本院予以纠正。4.卫生行政机关根据患者要求而对医疗事故或事件进行调查，并办理鉴定的接受和答复，以及对医疗纠纷作出行政处理是其法定职责，并不附加任何条件的。我国现有医疗卫生行政管理法规、规章和解释，如：《医疗事故处理办法》第4条、第11条，卫生部《关于对“请求解释〈医疗事故处理办法〉第11条的请求”的复函》，《浙江省医疗事故处理实施细则》第5条、第20条、第23条，和《最高某甲民法院〈关于当事人以卫生行政部门不履行法定职责为由提起行政诉讼，人民法院应否受理〉的答复》等均包含了相应的内容和要求。概括起来主要有两方面：一、应及时对医疗事故或事件的鉴定申请办理接受和答复手续；二、应对发生的医疗事故或事件进行调查、分某、鉴定和作出行政处理决定。对照本案被上诉人的行为，显然不符合法定要求，上诉人的上诉理由成立，原审判决驳回其诉讼请求，法律依据不足。5.被上诉人不履行法定职责的事实和依据均已存在，但考虑到其毕竟做过一定的工作，而且高某甲的合法利益也已得到实际保护，现再令其重新作出具体行政行为，就其社会效果和实际意义不大，特别是上述医疗卫生行政管理法律中的某些规定实施起来并不能使高某甲现已获得的利益能再有更高某甲保护。因此，本院根据我国行政诉讼法的有关规定，从行政行为再行作出有无实际意义出发，从高某甲合法权益能否得到切实保护考虑，拟不判令被上诉人履行无实际意义的行政行为为宜，上诉人应予理解。
本院认为，上诉人高某甲左手三指不慎受伤后在南湖医院就治过程中经其法定监护人的同意而被截除。嗣后，上诉人高某甲的父母认为南湖医院的行为有医疗事故责任之嫌而请求被上诉人进行调查、鉴定并作出处理，其申请事实已为证据所证实，且合理合法，本院予以肯定；被上诉人虽对医患双方的医疗纠纷做过一定的工作，并也参与了由高某乙和南湖医院自愿进行的医疗纠纷经济补偿调解工作，但作为其法定职责的根据患者的申请而应办理的可能是医疗事故或事件的调查、鉴定等的接受和答复工作，以及对医疗纠纷作出的处理决定却始终未能作出，其行为不符合法律规定，已构成违法行政不作为，上诉人的法定代理人为此诉请被上诉人依法履行法定职责，保护高某甲的合法权益，事实和理由充分，原审判决驳回其诉讼请求，法律依据不足，本院予以撤销，被上诉人的陈述辩解，本院不予支持，但考虑到被上诉人毕竟做过一定的工作，若再令其重新作出具体行政行为，一方面，所作的行为就其内容、形某、社会效果和实际作用已无重大意义；另一方面，现行的医疗卫生行政管理法律某些规定若适用起来，其作用并不比高某甲现已获得的利益能再得到更高某甲保护。因此，本院从高某甲合法权益的实际保护和被上诉人再行作出具体行政行为的实际意义和效果出发，只依法确认被上诉人不履行法定职责违法。
据此，原审法院程序合法，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第二项，《最高某甲民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第一项的规定，判决如下：
一、撤销浙江省安吉县人民法院(2000)安行初字第X号行政判决；
二、确认被上诉人安吉县卫生局不作为履行法定职责的行为违法。
一、二审案件受理费各人民币80元，由被上诉人安吉县卫生局负担。
本判决为终审判决。
审判长朱运华
代理审判员辛坚
代理审判员周晓
二○○○年十二月十五日
书记员汪小海
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