湖南省常德市鼎城区人民法院
民事判决书
（2007）常鼎民初字第X号
原告深圳市新太阳投资管理有限公司。住所地：广东省深圳市南山区科技工业园大厦二层201-X室。
法定代表人祝某，该公司董事长。
委托代理人周绍华，湖南宏声律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。
被告常德市鼎城区人民政府。住所地湖南省常德市鼎城区X镇X路X号。
法定代表人李某某，该区区长。
委托代理人潘某某，男，X年X月X日出生，汉族，公务员，住（略）。代理权限为特别授权代理。
委托代理人朱某某，男，X年X月X日出生，汉族，公务员，住（略）。代理权限为一般授权代理。
原告深圳市新太阳投资管理有限公司（以下简称深圳公司）与被告常德市鼎城区人民政府（以下简称区政府）旅游经营权出让合同纠纷一案，本院2007年9月5日立案受理后，依法由审判员罗尚春担任审判长，与审判员贺春梅、人民陪审员徐丽组成合议庭，书记员田丽担任法庭记录。于2007年12月4日公开开庭进行了审理。原告深圳公司委托代理人周绍华、被告区政府的委托代理人潘某某、朱某某均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告深圳公司诉称：原、被告双方于2003年12月8日签订《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》（简称《协议书》），《协议书》约定：被告将自己所有的花岩溪国家森林公园的全部旅游资产资源的管理、经营权出让给被告管理经营，时间为50年，原告按年度向被告支付出让费（出让费金额为：第一年为90万元人民币，从第二年递增3%至50年期满）。《协议书》签订生效时，原告按《协议书》之约定履行了义务支付了定金100万元和2004年度的全部出让费。在合同履行过程中，原告在经营中发现花岩溪公园景区内“两湖”（即五溪湖、龙凤湖）水位、水质均未达到《协议书》之约定，且景区内乱砍滥伐乱堆放现象严重阻碍旅游经营和开发等多处违约事项，原告曾于2004年3月14日以书面报告形式向被告报告，并要求解决。被告不但不及时解决违约事项，反而在2004年9月份授意其职能部门鼎城区物价局会同常德市物价局，在未与原告协商也未征得原告方同意的情况下突然降低花岩溪公园门票价格（由每人次30元降至每人次20元），并违反法定程序强行要求售票处按每人次20元执行。物价部门的这一违法行为给花岩溪国庆黄金周游客入园造成了极大的混乱，经营损失惨重。为此，原告多次找被告及物价部门要求恢复票价未果，再加上景区悬而未决的其它违约问题，双方为此酿成纠纷。
2005年原告在已付25万元出让费之后，依法行使先履行抗辩权，暂停了出让费的支付。2006年8月4日被告以原告欠缴出让费115.44万元为由向鼎城区人民法院提起诉讼,原告认为这正是依法解决双方纠纷的最好方式，于是应诉答辩，并就被告违约行为提起反诉。被告又依原告反诉于2006年10月10日增加诉讼请求。原告针对被告增加的诉讼请求，作了书面补充答辩。鼎城法院决定将本诉与反诉合并审理。双方的合同纠纷案正在审理之中，被告突然于2006年11月21日向原告发出《关于解除〈常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书〉的通知书》（简称解除通知），又指使湖南常德花岩溪国家森林公园管理处（简称花岩溪管理处，系被告下属行政机构）于2006年11月29日给湖南花岩溪太阳城旅游度假中心有限公司（简称花岩溪公司，是原告为经营花岩溪公园，依《协议书》之约定，组建具有独立法人资格的企业）出具《关于收回花岩溪国家森林公园旅游经营权的通知》（简称收回通知），并于当天强行接管原告售票处，恶意制造了新的纠纷，激化了双方矛盾。2006年11月30日，原告针对被告的“解除通知”向被告出具了“公函”，2006年12月11日，花岩溪公司就花岩溪管理处的“收回通知”作了回应，出具了书面“复函”，均对被告擅自解约的行为提出了异议，表明了态度。此后，双方就纠纷的解决，解除协议的可否，多次协商，均以被告坚持单方解除协议而未能达成一致意见。原告受让经营花岩溪景区，是常德市和鼎城区招商引资的项目，三年来已陆续投入资金1000多万元。作为合同当事人的被告，多方面长时间违反《协议书》的约定，给景区的经营造成了巨大的负面影响，仅原告经营亏损就达400多万元。原告在多次要求被告履行协议义务未果的情况下，不得已才依法行使先履行抗辩权。因此，原告行使先履行抗辩权的行为不属违约，更不属《协议书》第三十条约定之范围。被告通知解除协议的行为，缺乏事实和法律依据，纯属单方终止协议的行为，是违法和无效的。现诉之法院，要求依法判决确认被告常德市鼎城区人民政府单方解除《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》的行为无效，并判令被告承担诉讼费。
为支持其诉讼请求，原告深圳公司在举证期限内向本院递交了下列证据：1、2003年12月8日原、被告双方签订的《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》，拟证明被告单方解除的合同是双方依法签订的有效合同；2、2006年11月21日鼎城区政府出具的《关于解除〈常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书〉的通知》，拟证明被告单方面解除合同的事实和行为存在；3、2006年11月30日深圳公司就解除通知出具的公函，拟证明原告不同意解除合同；4、2006年11月29日花岩溪管理处出具的关于收回花岩溪国家森林公园旅游经营权的通知，拟证明被告方已单方解除合同并接管了花岩溪国家森林公园；5、2006年12月1日花岩溪公司就关于收回花岩溪国家森林公园旅游经营权的通知出具的复函，拟证明原告不同意被告接管花岩溪国家森林公园；6、①2006年12月1日被告区政府出具的复函；②2006年12月7日原告深圳公司出具的复函；③2007年2月12日原告深圳公司应被告区政府的要求作出的《关于开发建设花岩溪的几点想法和建议》；④2007年3月19日鼎城区政府作出的复函；⑤2007年3月21日深圳公司作出的复函；⑥2007年4月5日鼎城区政府作出的复函；⑦2007年4月16日深圳公司作出的复函。拟证明被告单方解除协议的观点和事实，以及原告不同意解除协议的态度、观点，双方发生争议的事实存在；7、①2007年5月9日深圳公司应鼎城区政府要求就鼎城区政府诉深圳公司及深圳公司反诉一案作出的综合调解意见；②2007年5月15日鼎城区政府就起诉深圳公司作出的调解意见。拟证明原、被告意见分歧大；8、①鼎城区政府起诉状，增加诉讼请求申请书；②深圳公司答辩状、反诉状、补充答辩状。拟证明双方在履行协议中发生争议的原因；9、①（2006）常鼎民初字第X号民事判决书；②原告不服从判决递交的上诉状及上诉交费收据。拟证明原告对另案一审不服、上诉理由及上诉文书等。
被告区政府辩称：原、被告双方于2003年12月8日签订的《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议》第三十条约定了被告解除协议条件：“乙方逾期支付出让费时，按应缴金额0.5%月利率标准向甲方支付利息。如逾期六个月，甲方有权要求乙方支付全年出让费，并有权解除本协议。”原告的违约事实符合《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》第三十条约定的解除协议条件：原告在签订协议后，支付了2004年的出让费（未完全按时支付），2005年度仅于2005年8月23日支付25万元出让费，2006年分文未付。被告于2006年11月27日通知原告解除协议时，原告逾期支付出让费已远远超过协议约定的六个月期限。《中华人民共和国合同法》对合同解除权有明确的规定，《合同法》第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。被告依法行使的合同解除权符合《合同法》规定的程序。《合同法》第九十六条规定：“当事人一方依照本法九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除”。被告依法行使合同解除权，解除协议的通知于2006年11月27日到达原告处。双方签订的协议自该通知到达原告处时解除，鉴于双方签订的协议已解除，2007年11月27日被告授权常德花岩溪国家森林公园管理处具体承办收回常德花岩溪国家森林公园旅游经营权事宜，2007年11月29日常德花岩溪国家森林公园管理处向原告驻常经营管理旅游经营事务的湖南花岩溪太阳城旅游度假中心有限公司送达《关于收回花岩溪国家森林公园旅游经营权的通知》，于2007年12月1日接管牌楼门票收费处，其他旅游资产因原告不配合至今未实际接管。
原告称被告多处违约没有事实依据。原告在相关案件中罗列被告10项违约责任，经法院审理查明，被告并未违约，仅仅是旅游资产移交方面，被告在移交了旅游资产和有关文字资料后，栖凤园、银盘茶庄、民俗村三处资产在按时移交后因原经营业主要求装修品补及要求继续承包等问题而延迟交付稍有瑕疵。而迟延交付原告也有责任，双方协议约定：“在本协议生效之日30天内向乙方办理所属旅游资产的移交”，被告依约于2003年12月28日办理移交，包括栖凤园、银盘茶庄、民俗村的承包合同。但因原告不愿意原经营业主继续经营而迟迟不接管，尽管原告不要原经营业主继续经营是不符合法律规定的，被告所属花岩溪国家森林公园管理处还是给经营业主做了大量的工作，说服他们，最终将该三处资产于2005年12月22日通知原告接管。原告诉称其不支付出让费是行使先履行抗辩权不符合法律的规定。《中华人民共和国合同法》第六十七条规定：“当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求”。先履行抗辩权的行使必须符合法律的规定。首先当事人应互负债务，从双方签订的协议来看，被告应付的给付义务为花岩溪国家森林公园旅游资产的移交；从协议的履行来看，被告已按时履行了旅游资产的移交义务，仅仅是相关因素的影响，原告延迟了对栖凤园、银盘茶庄、民俗村三处旅游资产的接管。既使原告认为被告在旅游资产移交后与正式接管期间被告未完全履行协议的约定，但2005年12月22日被告所属花岩溪国家森林公园管理处通知原告驻常的湖南花岩溪太阳城度假中心有限公司对该三处资产进行接管，被告在此时也完全履行了协议的约定，原告的所谓先履行抗辩权亦消灭。因此，被告通知原告解除协议符合法律的规定，原告起诉要求确认被告单方解除《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议》的行为无效，无事实依据亦无法律依据，请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。
为支持其辩解主张，在举证期内被告向本院提交了下列证据：1、《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》，拟证明该《协议》第三十条约定了被告解除协议的条件；2、①2004年9月3日转让费45万元收据；②2005年1月28日转让费40万元收据；③2005年被告《关于2004年花岩溪旅游经营权出让费有关问题的函》；④2005年8月23日发票三张共计25万元；⑤花岩溪管理处2005年8月2日、9月29日催款通知二份。拟证明原告迟延支付出让费的事实及被告催讨情况；3、①《常德市鼎城区人民政府关于解除〈常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书〉的通知》；②邮政外部跟踪信息；③送达回证三张。拟证明被告通知原告解除协议的文书及送达情况。4、①授权委托书；②常德花岩溪国家森林公园管理处《关于收回花岩溪国家森林公园旅游经营权的通知》；③《关于收回花岩溪国家森林公园旅游经营权的通知》的复函。拟证明被告授权花岩溪管理处收回花岩溪国家森林公园旅游经营权的事实；5、①常德花岩溪国家森林公园管理处旅游经营权转让有关文字资料移交内容，有关旅游资产移交内容各一本；②被告代理人对证人薛永春、丁时赋的调查笔录及证人丁时赋当庭作证证言各一份；③2003年11月29日三方协议；④花岩溪出让资产交接大会议程（2004.2.20）；⑤2005年12月16日花岩溪管理处通知一份及2006年1月5日清单一份。拟证明被告在协议约定时间内将相关旅游资产及文字资料移交给原告。且因相关因素影响移交后原告迟延接管的三处资产，被告也于2005年12月22日通知原告接管，原告予以认可，并于2006年1月5日实际接管。同时三方协议约定该协议生效后乙方胡佑忠5日内将花岩溪管理处移交的旅游资产和资料移交给原告深圳公司，映证了被告按期移交的事实；6、①常德市物价局常价服[2004]X号批复；②常德市鼎城区物价局[2004]X号通知。拟证明2004年9月花岩溪门票价格的调整是市、区两级物价部门的具体行政行为，并非被告单方降低门票价格；7、①常德市鼎城区环境保护局行政处罚决定书两份；②两湖水面养殖解除协议。拟证明被告在发现两湖水质因投肥养鱼受影响后，积极作为，环保部门进行了处罚，枉水管理处解除了承包协议；8、①常鼎政办函[2004]X号关于成立鼎城区花岩溪国家森林公园控制详规制作工作领导小组的通知；②2005年4月技术咨询合同；③详规三本；④《花岩溪旅游度假区总体规划》、《花岩溪度假区控制性详细规划》评审意见。拟证明被告依完成了花岩溪控规；9、①常德市交通局[2006]X号通知；②常德市鼎城区交通局2006年5月30日调整报告；③花岩溪国家森林公园管理处2006年6月报告。拟证明花岩溪景区旅游规划编制过程中，为避免与正在编制的旅游规划冲突，花岩溪客运站报市、区交通局同意暂缓修建；10、气象部门关于我区从x年至2006年降水量的证明。拟证明2003年至2006年我区降水量相比2002年大幅度下降，加上农用灌溉需要，致两湖水位偏低的事实；11、采伐审批表九份及采伐请示三份。拟证明虽然协议第十五条关于竹木采伐审批约定违法，但被告在采伐审批过程中还是尊重了原告的意见，且采伐是经依法审批的；12、花岩溪三年来森林案件中受行政刑事处罚的统计表。拟证明被告对花岩溪林业违法行为进行了处罚，积极作为的事实；13、常德市鼎城区检察院不起诉决定书两份。拟证明铁路湾采伐是经依法审批的，并非滥伐。
对于原、被告举证，经庭审组织双方当事人质证，本院认证如下：
对于原告提交的证据1、2，被告未提出异议，证据1证实原、被告于2003年12月8日签订《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》，规定了双方的权利和义务，证据2证实被告2006年11月21日单方通知解除该《协议书》的事实存在，本院予以采信；对于原告提交的证据3，被告未提出异议，该《公函》表明了原告对被告单方解除《协议书》的态度，本院予以采信；对于原告提交的证据4，被告未提出异议，该证据证实花岩溪管理处接管花岩溪国家森林公园的旅游资产的管理，本院予以采信；对于原告提交的证据5，被告未提出异议，该证据证实原告不同意被告接管花岩溪国家森林公园旅游资产，本院予以采信；对于原告提交的证据6，被告对其中的第⑥份证据提出异议，认为是原告单方意思表示，与本案没有关联性，本院认为该组证据证实了①被告坚持解除合同并认为解除通知已发生法律效力。②原告认为被告方单方解除合同的行为不发生法律效力。对该组证据本院予以认定；对于原告提交的证据7，证实了原、被告在另案中的调解意见，双方分歧较大而调解未果的事实，被告不持异议，本院予以采信；对于原告提交的证据8，证实了原、被告在另案中起诉、应诉的过程和事实，被告不持异议，本院予以采信；对于原告提交的证据9，证实原告不服（2006）常鼎民初字第X号民事判决书向常德市中级人民法院上诉并交纳上诉费的事实，被告不持异议，本院予以采信。
对于被告提交的证据1，原告不持异议，本院予以认定，对于被告提交的证据2，原告对前4份证据不持异议，对该4份证据本院予以认定；原告认为花岩溪管理处不能代表被告区政府向原告催收出让费，本院认为常德花岩溪国家森林公园管理处作为被告下属机构受被告区政府的委托向原告催收出让费并无不妥，故对该证据本院予以认定；对于被告提交的证据3，原告没有提出异议，该组证据证实被告于2006年11月29日将《常德市鼎城区人民政府关于解除〈常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书〉的通知》送达给原告，以及送达给原告下属湖南花岩溪太阳城旅游度假中心有限公司与花岩溪管理处的事实，本院予以采信；对于被告提交的证据4，原告认为授权委托书没有向原告出示而提出异议，本院认为结合其他两份证据可以证实被告已授权常德花岩溪国家森林公园管理处收回花岩溪旅游经营权的事实，本院予以采信；对于被告提交的证据5，被告提出异议，本院认为该组证据可以证实被告已履行合同主要义务，已将花岩溪国家森林公园的主要旅游资产和资料移交给原告，且原告对其真实性不持异议，本院予以采信；对于被告提交的证据6、7、8、9、10、11、12、13，原告对其客观性、合法性、关联性均不持异议，本院予以采信。
根据原、被告陈述及上述采信的证据，本院认定案件事实如下：
常德花岩溪国家森林公园（简称花岩溪公园）位于常德市鼎城区境内，水陆面积约45平方公里。为了让公园的所有权和经营权分离，原告区政府成立了“常德花岩溪国家森林公园管理处”（简称花岩溪管理处），负责经营权管理事宜。2003年5月8日，案外人胡佑忠代表常德柏图乃奇旅游开发有限公司与花岩溪管理处签订了《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》，约定由胡佑忠经营花岩溪公园。2003年11月29日，花岩溪管理处（甲方）与胡佑忠（乙方），深圳小太阳投资管理有限公司（丙方，即被告深圳公司，2005年5月25日由深圳小太阳投资管理有限公司变更为深圳市新太阳投资管理有限公司）签订《协议书》，《协议书》约定……一、甲、乙方双方在本协议生效之日起终止《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》，互不追究违约责任。在此基础上甲方与丙方再行签订《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》其实质是甲方与乙方原合作的延续。……五、本协议生效后，乙方5天内将甲方移交的花岩溪旅游资产和资料移交给丙方。……，2003年12月8日，被告区政府（甲方）与原告深圳公司（乙方）在常德市旅游局的鉴证下，签订了《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》。该协议约定……第二条，甲方将景区旅游经营权出让给乙方。景区旅游经营权包括：现有旅游资产的经营管理，新增旅游设施和景点的投资开发和经营管理，景区旅游资源的开发和利用等，即除行政管理权和农民依法承包经营的山林、土地的生产经营权外景区所有旅游经营管理权和收益权（枉水旅游资源经营管理权由双方另行协商）。第三条：出让期限为50年，自本协议生效之日起计算。第四条：出让费和付款方式：自本协议签订之日起十五个工作日内，乙方向甲方支付定金人民币100万元，出让费实行年度结算制，逐年递增。第一年为90万元，第二年度起，出让费以上年度出让费为基数递增3%，以此类推至出让期满。每年出让费分两次支付，当年年中支付50%，年底支付50%。第五条：本协议生效后，乙方注册外资有限责任公司具体实施景区开发建设和经营管理。……第六条：甲方负责组织编制景区控规方案。乙方根据景区控规方案负责组织编制景区发展详规，并承担费用。景区发展详规须报规划行政主管部门审批。……第十三条：甲乙双方在枉水产权问题尚未根本解决之前，五溪湖和龙凤湖无条件保证防洪抗旱和农用灌溉，当五溪湖的水位低于116米时，甲方保证停止发电。第十四条：甲方应积极帮助乙方合理组织水源和库水，改善和提高水景环境和质量。第十五条，景区X村生产用地和建房用地须符合景区发展详规，乙方对此有监督和控制权；竹木采伐在不影响景区景观和生态环境且不影响当期旅游的前提下，由甲乙双方依法共同审批。甲方依法处罚乱砍滥伐、损害生态环境的行为。第十六条：本协议生效后，景区内土地所有权和现有林木所有权不变。……第十七条：本协议生效后，景区内所有农家旅馆和旅游船只的经营均归乙方依法管理，其管理办法在甲方指导下确定。农家旅馆、旅游船只所有者与甲方及其下属的债权债务与乙方无关。第十八条：本协议生效后，乙方投资兴建的所有项目（除基本设施外）其财产所有权归乙方所有，……乙方有权用其拥有所有权的投资项目对外实施抵押和担保。第十九条：甲方的权利和义务：1、有权在出让期间对辖区行使行政管理权；2、有权按照本协议向乙方收取出让费；3……不得再新审批兴建农家旅馆，……；4、甲方所属花岩溪管理处所欠债务由甲方负责处理，与乙方无关。因原债务纠纷给乙方经营所造成的损失由甲方补偿……；6、在本协议生效之日起30天内向乙方办理所属旅游资产的移交，同时将现在景区开发建设和经营管理的有关文件资料提供给乙方……；第二十条：乙方的权利和义务：1、在旅游经营出让期内，乙方享有景区旅游经营管理的自主权和收益权，所负债务由乙方负责，与甲方无关……；3、为方便甲方其及上级主管部门有效行使行政管理权，负责每年向甲方提供一次性通行证5000张，通行证实行年度过期制；4、本协议签订后，乙方须注册具有一定规模的外资旅游管理开发有限责任公司……；6、执行本协议约定按期如数向甲方支付旅游经营权的出让费；7、必须在控规完成和详规审批后两年内向花岩溪国家森林公园投资壹仟万元人民币，五年内累计投资不少于伍仟万元人民币，十年内累计投资不少于贰亿元人民币，五十年的累计投资不少于伍亿元人民币。否则，视为违约，甲方有权解除本协议；……第二十二条：甲方根据乙方要求可派员在景区内设立政务站、公安派出所等对景区进行行政管理和社会治安管理……；第二十九条：甲、乙双方均务必严格履行本协议，如一方违约定，则应向另一方支付违约金300万元人民币，造成另一方损失的（含预期收入），当违约金不足以弥补损失时，违约方还应赔偿其损失。第三十条：乙方逾期支付出让费时，按应缴金额0.5%月利率标准向甲方支付利息。如逾期六个月，甲方有权要求乙方支付全年出让金，并有权解除本协议。第三十四条：本协议自双方签字盖章并经常德市政府或者授权主管部门同意盖章后，自乙方完全支付定金之日起生效。……协议签订后，被告于2003年12月26日前即已向原告支付了100万元定金。同月28日，花岩溪管理处代表原告向被告所属太阳城公司移交了绝大部分旅游资产和有关文字资料。2004年4月9日，被告深圳公司与香港联邦基金控股有限公司（简称香港公司）向湖南省工商行政管理局预先申请核准了“湖南花岩溪太阳城旅游度假中心有限公司”（简称太阳城公司），同年6月16日，原告与香港公司共同申请设立了太阳城公司。同年7月7日，太阳城公司正式成立，该公司注册资本1000万元，其中原告深圳公司出资750万元，香港公司出资250万元。2004年9月3日，太阳城公司向被告交纳了45万元旅游经营权转让费；2005年元月28日，太阳城公司向被告交纳了40万元旅游经营权转让费；2005年8月23日，太阳城公司仅向被告交纳了25万元租赁费（即旅游经营权转让费）。此后原告再未向交纳旅游经营权转让费了。
在履行协议过程中，双方当事人逐渐产生纠纷，2004年3月14日，原告深圳公司向被告区政府提交了《关于请求解决在接受花岩溪国家森林公园经营过程中存在和出现的几个问题的报告》，该《报告》称在履约过程中，出现了枉水问题（枯水时间太长；投肥养鱼、污染水质），花岩溪管理处与农家旅馆，游船（艇）老板的债务纠纷，接待能力问题，乱砍乱建乱堆放，道路不畅通，存在安全隐患问题。2004年9月28日，常德市鼎城区发展计划物价局根据常德市物价局常价服（2004）X号文件《关于花岩溪国家森林公园门票价格的批复》精神，向太阳城公司下达《关于核定花岩溪国家森林公园门票价格的通知》，《通知》要求对花岩溪公园门票收费暂定为每张20元（原为每张30元）……并要求自2004年10月1日起试行一年。……一年期满后，票价未恢复原价。2004年12月9日，被告区政府召开《关于花岩溪旅游开发有关问题的会议》，会议决定取消双方协议中关于原告每年免费为花岩溪管理处提供5000张接待门票的条款，但原告深圳公司每年免费为被告区政府提供门票2000张，用于政府接待。同时为缓解原告深圳公司在收费中的矛盾，花岩溪管理处要从原告深圳公司下半年交付的旅游经营权出让费中拿出5万元按比例与农家旅馆和游船（艇）业主偿还前期债务。2005年10月20日，原告深圳公司就其履行《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》，向被告提出了《关于要求区政府严格履行经营权出让协议的公函》，该公函认为区政府未严格按合同条款履行或在履行中违反了协议约定，表现在：1、单方降低门票价格；2、旅游资产到该日未移交完毕；3、水质水位和水上经营未按协议约定；4、因被告管理处债务问题，导致原告管理费无法收取；5、景区乱建房、乱砍滥伐行为得不到制止；6、未及时成立派出所；7、被告控规到发函时未出台，影响原告投资到位；8、被告未尽负责理顺关系之职责。2005年10月27日，被告区政府在召开的鼎城区人民政府二OO五年度第四次常务会议中明确承诺深圳小太阳投资有限公司当年首次举办花岩溪“白鹭节”，区政府给予支持。办节费用在次年争取财政投入的办节经费中补助20万元。以后深圳小太阳投资有限公司举办“白鹭节”按市场规则运作。原告深圳公司所属太阳城公司于2005年8月11日承办了“2005年湖南常德第六届花岩溪“白鹭节”，常德市人民政府和被告区政府作为主办单位参与了该活动。2006年9月13日，常德市财政局、常德市旅游局以常财外指（2006）X号文件通知鼎城区财政局、旅游局，将常德市本级2006年度部门预算的旅游促销工作经费20万元（实际安排X.4万元），一次性安排到鼎城区财政局、旅游局。由于原告承办了花岩溪“白鹭节”，被告区政府又承诺给予原告20万元办节费，虽然实际安排X.04万元，但该19.04万元至今未付给原告，2005年12月20日，原告深圳公司根据协议应交出让费92.7万元，除已付的25万元之后，要求抵款x元，双方发生纠纷，在交另20万元出让费时，又因花岩溪管理处坚持要开2005年上半年发票，原告深圳公司坚持要开2005年度（全年）发票，双方再次发生纠纷，至今该20万元仍悬而未决。截止2006年6月30日止，原告尚欠被告花岩溪国家森林公园旅游经营权出让费115.44万元（其中：2005年度已付25万元，尚欠67.7万元；2006年全年应付95.48万元，上半年尚欠47.74万元）。花岩溪管理处分别于2005年8月2日、2005年9月29日书面致函花岩溪太阳城公司，要求其支付拖欠的2005年度上半年出让费尾数21.35万元，因双方在门票价格上发生争执而未果。此后，被告又口头向原告催讨2005年度、2006年上半年出让费，但原告以花岩溪管理处签单及门票收入减少等一系列理由，要求抵扣各项费用x元而拒付出让费。2006年8月11日，被告区政府以原告深圳公司拖欠出让费为由诉之本院，要求深圳公司支付出让费115.44万元。2006年9月11日原告深圳公司以被告10项违约为由提出反诉，要求判令被告区政府支付违约金300万元。2006年10月12日，被告区政府增加诉讼请求，要求判令原告支付拖欠的旅游经营权出让费逾期利息，并给付违约金300万元。
另查明：原、被告签订协议后，花岩溪管理处要求银盘茶庄、栖凤园、民俗村的承包业主按时搬出，并按时移交给原告，但银盘茶庄、栖凤园、民俗村的原承包业主却以要进行装修费品补为由迟迟不肯搬出，直到2005年12月份才搬走，2005年12月22日被告通知原告接管，原告于2006年1月5日实际接管。
又查明：2006年11月27日，被告区政府以原告深圳公司逾期支付旅游经营权出让费已远远超过六个月为由，致函原告深圳公司，依据双方所签订的《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》第三十条的规定，通知单方解除该协议书。但原告深圳公司强烈要求被告撤回该通知。同月29日，受被告区政府委托花岩溪管理处致函花岩溪太阳城公司，通知管理处于2006年11月29日下午5时以前将接管五溪湖牌楼售票处（现已实际接管），并于2006年12月5日前接管景区旅游实体资产。该通知也遭到花岩溪太阳城公司和原告深圳公司的强烈反对。2007年9月5日，原告深圳公司诉至本院，要求确认被告区政府单方解除原、被告签订的《常德花岩溪国家森林公园经营权出让协议》的行为为无效。
本院认为：原告深圳市新太阳投资管理有限公司与被告常德市鼎城区人民政府签订的《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》，系双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规的强制性规定，系有效合同，双方当事人应按合同约定全面履行自己的义务。本案处理的基础和依据应是原、被告双方签订的协议。本案双方当事人争议的焦点为：一、原告深圳公司停止支付“旅游经营权出让费”是否属于行使先履行抗辩权；二、是什么原因导致被告单方解除协议；三、被告区政府单方解除协议是否发生法律效力。
一、关于原告深圳公司停止支付“旅游经营权出让费”是否属于行使先履行抗辩权的问题。
所谓先履行抗辩权，是指合同中约定债务履行的先后顺序，在按约定应先履行的一方当事人未履行义务之前，后履行的一方有权拒绝其履行要求，先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行请求。这里的义务是指合同约定的主给付义务。原告认为2005年在已付25万元“旅游经营权出让费”之后，暂停了“旅游经营权出让费”的支付是依法行使先履行抗辩权，其依据的事实基础是认为被告区政府从三个方面构成违约：①被告区政府未按时移交有关资产；②被告区政府未按协议约定保证水位、水质、制止乱砍、滥伐、乱建行为；③被告区政府单方降低门票价格。首先，对于旅游资源、资产移交问题。被告区政府按协议交付了全部旅游资源及大部分旅游资产，其仅对银盘茶庄、栖凤园民俗村的移交迟于合同的约定，可以认定被告区政府按照合同约定履行了合同主给付义务，其仅对部分从给付义务未履行，因此，原告深圳公司不能根据先履行抗辩权来对抗被告要求其给付旅游经营权出让费的请求，此外，被告区政府对移交资产遗留问题召开了多次会议，进行了多次协调，原告深圳公司也派员参加了会议，形成了一致的会议纪要，并且，花岩溪管理处于2005年12月22日致函太阳城公司，要求其派人接管，2006年1月5日双方正式交接。因此，在旅游资源、资产移交的问题上，原告深圳公司不享有先履行抗辩权。其次，被告区政府是否已按协议约定保证水位、水质，制止乱砍、滥伐、乱建行为，本案中，双方所签订的协议第五章为“景区水、土、木、竹资源利用与管理”，合同中规定了被告区政府在这方面的义务，综观本案，被告区政府在对水、土、木、竹等资源的管理利用上已经按照协议约定履行了自己的义务，当五溪湖水位低于116米时，停止了发电；对污染水资源的行为责令有关部门进行了处罚，并解除了相关承包协议，对竹木的砍伐也征得了原告深圳公司及其授权经营主体的同意，对乱砍滥伐行为责令有关部门进行了严厉制裁；至于景区乱建房问题，原告在本案与其他相关诉讼中均没有向本院提交证据佐证，本院不予采信。因此，原告深圳公司以此为由行使先履行抗辩权的理由不能成立。再次，被告区政府是否单方降低门票价格的问题。本案中，在原告深圳公司经营花岩溪国家森林公园后，常德市鼎城区发展计划物价局对花岩溪国家森林公园的门票价格进行了调整，是根据常德市发展计划物价局的批复所作出的具体行政行为。常德市鼎城区发展计划物价局是独立的行政执法机关，其行使职权作出行政行为不能认定为被告区政府的行为，原告深圳公司认为该具体行政行为损害了其利益，可以通过法定程序解决，不能以此来对抗被告区政府要求原告给付旅游经营权出让费的请求，原告深圳公司以此为由行使履行抗辩权的理由也不能成立。因此，在本案中，原告深圳公司不享有先履行抗辩权。
二、是什么原因导致被告区政府单方解除协议。
原、被告双方于2003年12月8日签订的《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议》第三十条规定：乙方逾期支付出让费时，按应缴金额0.5%月利率标准向甲方支付利息。如逾期六个月，甲方有权要求乙方支付全年出让金，并有权解除本协议。原告深圳公司在签订协议后支付了2004年的出让费，2005年仅于2005年8月23日支付了25万元出让费，2006年度的出让费没有支付。截止2006年6月30日原告深圳公司尚欠被告区政府出让费x元。被告区政府以原告深圳公司欠缴出让费已逾期六个月为由，于2006年11月27日通知原告解除合同。
三、被告区政府单方解除协议的行为是否发生法律效力。
《中华人民共和国合同法》第九十三条规定：“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。原、被告在其签订的《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》第三十条约定了被告区政府解除合同的条件是原告欠缴出让费逾期六个月，而本案中被告区政府行使解除权的时间是2006年11月27日，当时原告深圳公司尚欠2005年度出让费未交。故被告区政府解除合同的条件已经成就，被告区政府可单方行使合同解除权。《中华人民共和国合同法》第九十六条规定：“当事人一方依本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除”。被告区政府依法行使合同解除权，于2006年11月23日向原告深圳公司邮寄送达书面解除协议通知书，该通知于2006年11月27日到达原告深圳公司处，原、被告双方签订的《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》至此解除。被告区政府单方解除协议的行为发生法律效力。《协议书》解除后被告区政府授权花岩溪管理处收回常德花岩溪国家森林公园旅游经营权事宜符合法律规定。
综上，原告深圳公司要求确认被告区政府单方解除《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权出让协议书》的行为无效的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国合同法》第六十七条、第九十三条、第九十六条第一款的规定，判决如下：
驳回原告深圳市新太阳投资管理有限公司要求确认被告常德市鼎城区人民政府单方解除《常德花岩溪国家森林公园旅游经营权的出让协议书》的行为无效的诉讼请求。
案件受理费x元，由原告深圳市新太阳投资管理有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。逾期不上诉的，本判决即发生法律效力。
审判长罗尚春
审判员贺春梅
人民陪审员徐丽
二OO八年十月三十日
书记员田丽
附法律条文：
《中华人民共和国合同法》第六十七条规定：当事人互负债务，有先后履行顺序一方未先履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求，先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。
《中华人民共和国合同法》第九十三条：当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。
《中华人民共和国合同法》第九十六条第一款规定：当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力。
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