福建省南平市中级人民法院
行政判决书
(2003)南行终字第X号
上诉人(原审原告)黄某某，男，X年X月X日出生，汉族，个体户，住（略）。
委托代理人周海斌，福建齐欣律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)邵武市X乡规划局，住所地邵武市X路X号。
法定代表人杨某，局长。
委托代理人韩某某，男，邵武市X乡规划局副局长，住（略）。
委托代理人杨某江，福建欣开元律师事务所律师。
上诉人黄某某因诉被上诉人邵武市X乡规划局行政处理决定一案，不服邵武市人民法院作出的(2003)邵行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，于2003年8月5日公开开庭审理了本案。上诉人黄某某及委托代理人周海斌，被上诉人邵武市X乡规划局的委托代理人韩某某、杨某江到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审判决认定，福建邵武贤祥房地产开发有限公司(以下简称贤祥公司)系依法设立的房地产开发有限公司，取得了邵武市X路南段西侧及跃进路的开发项目，领取了（略）号《建设用地规划许可证》和（略）号《建设工程规划许可证》复印件及（略）号《建设工程施工许可证》及建设工程图。其间，贤祥公司将华光路南段西侧规划的X号楼有偿转让给原告承建。2001年3月11日原告开始正式施工建设X号楼，施工用的工程图纸，是南平市林业勘察设计院设计的，该房屋设计图的西面二至七层，均有开窗的设计。同年6月2日，邵武市建设委员会作出解决跃进路被拆迁户异地安置建房用水、用电问题的会议纪要，决定异地安置户建房用水、用电增容费由跃进路开发区X至X号楼项目经理垫付，并由拆迁公司负责登记工作。原告出席了该协调会。之后，原告多次向拆迁公司交纳水、电增容费。同年8月28日，邵武市人民政府召开了协调解决跃进路房地产开发有关问题的专题会议，作出“关于研究解决跃进路房地产开发有关问题的专题会议纪要”，议定组成指导监管小组，该小组应重视各幢号出资人与贤祥公司签订承包开发协议书的事实，并给予认真审查，督促办理有关手续，加快各幢房的建设等。原告所承建的X号楼已于2001年11月封顶，二至七层的西面均按设计图开设了窗户。该X号楼实际为原告所建，原告并按照邵武市政府及有关部门的要求，实际承担了开发建设的义务。2003年1月24日，被告向贤祥公司作出邵建(2003)综X号《邵武市X乡规划局关于贤祥房地产开发有限公司华光路在建X号楼西侧山墙不得设窗的决定》，以贤祥公司X号楼西侧规划为一宗可建设X层房屋的建设用地，并非通道，认定贤祥公司X号楼西侧山墙向西设窗，违反了《民用建筑设计通则》（略）—87第2·1·4条的规定，决定责成贤祥公司在收到决定书之日起20日内，封堵华光路X号楼西侧山墙开设的窗洞。该决定书虽是向贤祥公司作出，但贤祥公司已不具有执行该决定书所规定的内容的条件，执行的主体只能是原告。原告认为该决定损害了原告的合法权益，遂提起诉讼。
原审判决认为，根据《中华人民共和国城市规划法》第九条第二款、第四十条的规定，被告是邵武市城市建设规划的行政主管部门，对违反建设工程规划的行为，依法享有行政处罚和责令限期改正的主体资格。本案X号楼西侧，在邵武市城市建设委员会核发的（略）号《建设用地规划许可证》的附图中，已经规划了一宗紧接的四层房屋建筑用地，在邵武市建设委员会核发的（略）号《建设工程规划许可证》复印件中，明确注明建设位置为:具体位置详见第（略）号建设用地许可证及其红线图。因此，本案X号楼西侧，应认定是规划了一宗紧接的四层房屋建筑用地。根据中华人民共和国《民用建筑设计通则》（略）-87中的“2·1·4相邻基地边界线的建筑与空地三、除城市规划确定的永久性空地外，紧接基地边界线的建筑不得向邻地方向设洞口、门窗、阳台、挑檐、废气排出口及排泄雨水。”的规定，X号楼西侧山墙不得向邻地方向开设门窗。现X号楼西侧已开设的窗洞，违反了中华人民共和国《民用建筑设计通则》的规定，且没有证据证明，被告或是邵武市建设委员会对X号楼西侧规划的用地有进行调整或变更，因此，被告为纠正X号楼西侧开设窗洞的行为，向贤祥公司作出邵建(2003)综X号《邵武市X乡规划局关于贤祥房地产开发有限公司华光路在建X号楼西侧山墙不得设窗的决定》，要求贤祥公司限期封堵X号楼西侧窗洞，并无不当。原告提出在X号楼西侧开窗，是严格按照批准的设计图纸施工，且施工图纸是经过审核的意见可以采信。原告在施工过程中，按照设计图对X号楼西侧开窗建设，主观上没有过错，但是，因为X号楼西侧开窗设计不符合中华人民共和国《民用建筑设计通则》（略）-87第2·1·4条的规定，客观上违反了国家民用建设标准强制性法规，故原告的诉讼主张，本院不能支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十二条的规定，判决如下:维持被告邵武市X乡规划局2003年1月24日作出的邵建(2003)综X号《邵武市X乡规划局关于贤祥房地产开发有限公司华光路在建X号楼西侧山墙不得设窗的决定》。
上诉人上诉称:1、原审法院认定事实不清，以（略）号《建设用地规划许可证》中已失效部分的内容作为判决的依据:2、被上诉人作出行政决定程序违法。理由是:未撤销华光路X—X号楼的《建设工程规划许可证》，未先与上诉人达成补偿协议；未向上诉人告知事实和理由及依法享有的权利和义务；3、被上诉人作出的具体行政行为属于典型的滥用职权行为；4、原审判决未考虑对上诉人合法财产的保护。据此，请求撤销一审判决并支持上诉人的一审诉讼请求。
被上诉人答辩称:1、原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人认为X号楼西侧地块为消防通道毫无根据；被上诉人是依法对违反规划的行为进行纠正；2、被上诉人作出的具体行政行为程序合法。本案的行政管理相对人是贤祥公司而非上诉人，被上诉人只能并已向贤祥公司履行了告知程序，原审判决对此予以认定是正确的，上诉人认为被上诉人违法侵权的理由不能成立。据此，请求二审法院维持原审判决。
被上诉人向原审法院提交了七组证据，均经庭审质证，现将证据、质证、认证过程分析如下:第一组证据(1份):邵政办(2002)X号“邵武市人民政府办公室关于印发《邵武市建设局(与规划局合署)职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知”。拟证明被上诉人具有作出本案具体行政行为的职能。上诉人质证认为，对该证据的真实性没有异议，但上诉人没有违反规划法，邵武市政府没有赋予被上诉人处置公民个人财产的权力。本院认为，该证据可以证明被上诉人具有作出本案被诉具体行政行为的主体资格。第二组证据(5份):1、贤祥公司的企业法人营业执照、外资企业批准证书、房地产开发公司资质申报表；2、邵武市人民政府(2000)X号和(2001)X号专题会议纪要；3、南平市中级人民法院(2002)南民终字第X号民事裁定书、邵武市人民法院(2002)邵民初字第X号民事裁定书；4、2002年2月3日贤祥公司给上诉人的通知；5、贤祥公司与上诉人于2001年1月10日订立的合同书。拟证明X号楼宗地的实际使用人是贤祥公司，上诉人只有建筑权，上诉人与贤祥公司的合同无效。上诉人质证认为，贤祥公司给上诉人的通知没有收到，上诉人是X号楼的实际投资人。本院认为，上诉人是X号楼的实际投资人，且邵武市人民政府(2000)X号和(2001)X号专题会议纪要及行政部门实施的行政行为都证明了在贤祥公司无力继续开发的情况下，政府考虑到社会的稳定，从该工程开发的实际出发，已将上诉人作为该工程的出资人和承包开发人。因此上诉人与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系。第三组证据(2份):1、邵武市建设委员会于1999年6月4日核发给贤祥公司的（略）号《建设用地规划许可证》；2、1—X号楼东立面彩色效果图。拟证明X号楼的西侧是一宗四层房屋的建设用地，未标示该楼西面可开设窗户。上诉人质证认为，对（略）号《建设用地规划许可证》的真实性没有异议，但不能证明被上诉人要证明的内容，该宗用地已经作出了调整、变更；效果图是东立面的，不能证实西面状况。本院认为，该组证据可以证明邵武市建设委员会于1999年6月4日颁发的《建设用地规划许可证》将X号楼西侧规划为一宗建设用地。第四组(1份):邵武市建设委员会2001年1月9日制作的（略）号《建设工程规划许可证》。拟证明贤祥公司当时是采取边施工边设计边审批的方式进行建设，因其报批时图纸不完整，只发给复印件，建设位置应详见（略）号《建设用地规划许可证》，X号楼的西侧不是永久性空地，不能开设窗户。（略）号《建设工程规划许可证》未对X号楼西侧的用地进行变更。上诉人质证认为，（略）号《建设用地规划许可证》所附总平面图已被涂改，（略）号《建设工程规划许可证》已将X号楼西侧的土地用途变更为通道。本院认为，在总平面图等建设图纸上注明的时间是2000年11月，而（略）号《建设工程规划许可证》发于2001年1月，且该证“附图及附件名称”部分的内容“①按批准的图纸和规定的位置建设——X号楼。安置房的平面布局、立面、层高等均严格按照批准的南平林业设计院——6B号图纸及经市领导审定的立面效果图实施，不得擅自改变。③如设计尺寸与实地不符，应服从规划部门作相应调整。附批准建设的图纸。”证明规划部门在审批颁发（略）号《建设工程规划许可证》时，批准了相关的附图、附件。根据被上诉人提交的该工程总平面图，（略）号《建设工程规划许可证》没有对X号楼西侧的土地用途进行变更。上诉人提出该份总平面图被涂改，但没有提供证据证明，因而不能否定其真实性。第五组(4份):1、被上诉人分别对杨某清、林新旺、吴利鹏、黄某跃作的询问笔录共5份；2、X号楼二层平面图一张；3、邵武市房屋拆迁公司2000年8月《异地安置地块签字图》；4、贤祥公司2001年9月30日的报告。拟证明X号楼的西侧是建设用地，贤祥公司要求建委纠正X号楼向西开窗。上诉人质证认为，证人与某案有利害关系，其证言不能采信；二层平面图仅是放样、确定四至的依据；异地安置草图出于2000年8月，是拆迁公司受贤祥公司的委托制作的，未经有权机关批准，不能作为行政依据；贤祥公司当时已没有管理权，其报告无效，该组证据不能证明被告的主张。本院认为，因为该份二层平面图的四面皆无开窗，与其他图纸及建筑的常识不相符合，因此，上诉人质证认为该图仅是放样、确定四至的依据的主张成立，本院予以采纳。异地安置草图与（略）号《建设用地规划许可证》相印证，可以证明当时X号楼的西侧是建设用地。证人证某可以证明上诉人与黄某安在X号楼西侧所建建筑物同孔(同基)不同墙的事实，该事实也经上诉人质证认可。第六组(1份):被上诉人向贤祥公司委托代理人肖秀兰作的询问笔录。拟证明被上诉人已履行了告知程序，作出决定的程序合法。上诉人质证认为，被上诉人应向上诉人履行告知程序，向肖秀兰告知，不能说明被上诉人已履行了告知程序。本院认为，邵建(2003)综X号行政决定的行政相对人是贤祥房地产开发有限公司，上诉人仅是该具体行政行为的利害关系人，所以未告知上诉人并不违法，上诉人的质证理由不成立。第七组证据(2份):1、邵武市公安消防大队“关于贤祥房地产开发有限公司X号地西侧是否有被我大队确认为消防通道的复函”；2、邵武市公安消防大队(2002)邵公消监勘第X号“关于贤祥房地产开发的X号地块西侧通道的勘查意见”的勘查意见书。拟证明X号楼西侧不应作为消防通道。上诉人质证认为，消防大队的二份函前后矛盾，且障碍物清理了就具备作为消防通道的条件。本院认为该组证据可以证明目前X号楼西侧已建成的通道不符合消防通道的要求。
被上诉人还提交了《中华人民共和国城市规划法》、《福建省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》、《建设工程勘察设计管理条例》、《中华人民共和国工程建设标准强制性条文》——《民用建筑设计通则》等法律、法规依据。
上诉人向原审法院提交了四组证据:第一组(10份):1、邵武市人民政府(2001)X号专题会议纪要；2、贤祥公司和上诉人签订的合同书；3、南平市林业勘察设计院设计的总平面图:4、债务转让协议；5、上诉人实际支付给贤祥公司转让土地费的收款单、收条(8份)；6、上诉人为贤祥公司偿还银行欠款本金和利息的收款单、收条(4份)；7、邵武市建设委员会(2001)X号会议纪要；8、上诉人支付的安置户建房用水、用电增容费收据(3张)9、上诉人缴纳X号楼办理施工许可证费用的收条；10、邵武市建设委员会对上诉人作的询问笔录。拟证明上诉人是X号楼的实际投资开发人。被上诉人质证认为，上诉人可以作为本案的诉讼主体，但上诉人建房是以贤祥公司的名义进行，上诉人对X号楼有投资，具体金额不详。本院认为，该组证据可以证明上诉人是X号楼的实际投资开发人，与被诉具体行政行为有法律上的利害关系。第二组证据(10份):1、邵武市建设局局长熊贻荣的讲话；2、邵武市公安消防大队关于要求依法严格把关建筑工程的函；3、邵武市公安消防大队《关于齐天宫六号楼违章建筑工程的函》；4、邵武市重要建筑设计方案审批单；5、跃进路安置6#楼的设计图(南平市林业勘察设计院设计)；6、南平市林业勘察设计院设计的二层平面图；7、南平市林业勘察设计院设计的基础平面图；8、照片二张；9、邵武市建设委员会（略）号《建筑工程规划许可证》、（略）号《建筑工程施工许可证》；10、邵武市人民法院(2002)邵民初字第X号民事裁定书。拟证明上诉人是依法施工，X号楼西侧开窗经过审批，是合法的。被上诉人质证认为，不能证明开窗合法。本院认为，该组证据符合证据的客观性、合法性、关联性要求，可以证明上诉人在X号楼西侧山墙设窗，是依照邵武市建设委员会颁发的（略）号《建筑工程规划许可证》、（略）号《建筑工程施工许可证》进行施工的。第三组证据(4份):1、邵建(2002)综X号通知；2、邵规函(2002)X号关于撤销邵建(2002)综X号通知的函；3、邵建(2003)综X号决定；4、邵武市人民法院(2002)邵行初字第X号行政裁定书。拟证明被上诉人曾作过(2002)综X号的通知，要求上诉人封堵X号楼西侧的窗户，上诉人不服，提起行政诉讼后，被上诉人以其职权尚未完全明确为由自行撤销该通知，上诉人随即撤诉。其后被上诉人又作出邵建(2003)综X号决定。被上诉人质证，没有异议。本院认为，该组证据符合证据的客观性、合法性、关联性要求，对该组证据拟证明的事实予以确认。第四组证据证人证某二份，拟证明黄某安在X号楼西侧强行下桩，被上诉人提供的证据五—1的询问笔录不可信。被上诉人质证认为，该两证人是某上诉人做事的人，证言不能采信。本院认为该组证据与被上诉人提供的询问笔录在证明上诉人在X号楼西侧与黄某安的建筑物同孔(同基)不同墙的事实方面是一致的，该部分内容可以采信。
原审法院依原告申请调取了两份证据:1、福建省邵武供电局客户服务中心的证明；2、向南平市林业勘察设计院院长黄某贵做的调查笔录。以上两个单位均表示未保存该X号楼的总平面图原件。
根据以上有效证据可以认定以下事实:贤祥公司系依法设立的房地产开发有限公司，在取得对邵武市X路南段西侧及跃进路的开发项目后，于1999年6月4日领取了邵武市建设委员会核发的（略）号《建设用地规划许可证》。该用地项目名称为:跃进路改造拆迁安置房用地。在附图中，已有X号楼建设用地的规划，紧邻X号楼西侧还规划了一幢四层房屋的建筑用地。2001年1月9日贤祥公司取得了邵武市建设委员会核发的（略）号《建设工程规划许可证》，在其“附图及附件名称”部分写明“平面布局、立面、层高等均严格按照批准的……6B号图纸……实施，不得擅自改变”。同月19日贤祥公司取得邵武市建设委员会核发的（略）号《建设工程施工许可证》，工程名称为:邵武市X路安置楼(1#2#4#5#6#)。其问，贤祥公司将华光路南段西侧规划建设的X号楼项目有偿转让给上诉人，并与上诉人签订了合同书，约定转让款额为529，000元。同年3月11日上诉人开始正式施工建设X号楼。上诉人施工用的工程图纸，是经南平市林业勘察设计院设计的，该房屋设计图的西面二至七层，均有开窗的设计。邵武市建设委员会在核发（略）号《建设工程规划许可证》时，审核并通过了所附的设计图。其后，贤祥公司因，法人李贤发违法犯罪被逮捕，而出现管理混乱，无能力继续开发邵武市X路工程。2001年6月2日，邵武市建设委员会召开为解决跃进路被拆迁户异地安置建房用水、用电问题的协调会，会议决定异地安置户建房用水、用电增容费由跃进路开发区X至X号楼项目经理垫付，由拆迁公司负责登记工作。上诉人出席了该协调会。之后，上诉人按照邵武市建设委员会的要求多次向拆迁公司交纳水、电增容费。同年8月28日，邵武市人民政府召开了协调解决跃进路房地产开发有关问题的专题会议，作出“关于研究解决跃进路房地产开发有关问题的专题会议纪要”。该“纪要”从保持社会稳定出发，作出组成指导监管小组，强调应重视各幢号出资人与贤祥公司签订承包开发协议书的事实，并给予认真审查，督促办理有关手续，加快各幢房的建设等决定。邵武市政府及有关部门召开的会议及对项目经理所提出的要求，都已确认了本案上诉人系X号楼出资人及承包开发人。上诉人所开发的X号楼已于2001年11月封顶，二至七层的西面均按设计图开设了窗户。2002年8月26日，被上诉人以贤祥公司X号楼西侧已布局一宗可建设X层房屋的建设用地等为由，作出邵建(2002)综X号《邵武市X乡规划局关于纠正贤祥房地产开发有限公司华光路X号楼西侧开窗的通知》，责令贤祥公司在2002年11月1日前将华光路X号楼西侧山墙开设的窗洞全部封堵。该通知虽是向贤祥公司作出，但贤祥公司已不运作，所以该通知所规定的内容只能是由X号楼的出资人及承包开发人即本案的上诉人执行。上诉人对该通知不服，提起诉讼。邵武市人民法院受理后，被上诉人于2002年12月3日，以其职能权限尚未明确为由，作出邵规函(2002)X号“邵武市X乡规划局关于撤销‘邵建(2002)综X号通知’的函”，决定撤销邵建(2002)综X号通知。上诉人也随即撤诉。2003年1月24日，被上诉人又作出邵建(2003)综X号《邵武市X乡规划局关于贤祥房地产开发有限公司华光路在建X号楼西侧山墙不得设窗的决定》，以X号楼西侧规划为一宗可建设X层房屋的建设用地，并非通道，认定X号楼西侧山墙向西设窗，违反了《民用建筑设计通则》（略）-87第2·1·4条的规定，决定责成贤祥公司在收到决定书之日起20日内，封堵华光路X号楼西侧山墙开设的窗洞。上诉人认为该决定损害了上诉人的合法权益，遂提起诉讼。
本院认为，依法颁发的《建设工程规划许可证》是确认建设活动合法地位，保护建设单位和个人的合法权益，确认建设工程符合城市规划要求的法律凭证，行政机关和行政相对人都必须严格遵守。本案（略）号《建设工程规划许可证》是认定上诉人是否违反建设规划进行建设的依据，被上诉人在未依法对该证予以撤销或变更的情况下，不能要求上诉人作出与该证内容相反的建设施工行为。被上诉人所举证据皆不能证明上诉人在X号楼西侧山墙开设窗洞的行为有违反（略）号《建设工程规划许可证》规定的内容，因此，可以认定上诉人是按照规划要求进行施工，而被上诉人责令上诉人封堵X号楼西侧山墙开设的窗洞，是要求上诉人作出与（略）号《建设工程规划许可证》规定的内容相反的建设施工行为，依法不能成立。被上诉人根据《福建省实施<中华人民共和国城市规划法>办法》第四十五条第一款“在城市规划区内各项建设设计必须符合所在城市的有关建筑密度、容积率、建筑高度、停车场地、绿化以及建筑退让道路、河道、文物保护、文教体育和城市规划其他工程管线的技术规定。”和第四十六条“在城市规划区内各项建设设计必须符合有关专业部门的规定、规范和标准。需要进行审查的专业部门应提供书面意见。”的规定，责令上诉人封堵X号楼西侧山墙开设的窗洞，但该规定只是针对建设设计提出的强制性规定，被上诉人据此对建设施工行为进行纠正，显属适用法律、法规错误。据此，本院认为被上诉人作出的邵建(2003)综X号《邵武市X乡规划局关于贤祥房地产开发有限公司华光路在建X号楼西侧山墙不得设窗的决定》，认定X号楼建设违反城市规划的主要证据不足，要求堵窗的理由不能成立，适用法律、法规错误，应予撤销。原审判决不当。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项之规定，判决如下:
一、撤销邵武市人民法院(2003)邵行初字第X号行政判决；
二、撤销邵武市X乡规划局于2003年1月24日作出的邵建(2003)综X号《邵武市X乡规划局关于贤祥房地产开发有限公司华光路在建X号楼西侧山墙不得设窗的决定》。
一、二审案件受理费人民币各100元，由邵武市X乡规划局负担。
本判决为终审判决。
审判长许秀平
代理审判员吴良福
代理审判员张文硕
二○○三年九月八日
书记员许祥华
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