原告叶县邓李某庙李某村民委员会。
法定代表人王某甲，主任。
委托代理人朱杰，叶县司法局148法律服务所（略）。
被告叶县人民政府。
法定代表人古某，县长。
委托代理人王某乙，男，X年X月X日出生，叶县人民政府法制室（略）。
委托代理人田某某，叶县土地（略）。
第三人叶县邓李某销合作社。
法定代表人李某丙，主任。
委托代理人李某丁，副主任。
委托代理人郑宏强，叶县司法局148法律服务所（略）。
第三人叶县邓李某庙李某小学。
法定代表人连某某，校长。
原告叶县邓李某李某村民委员会不服被告叶县人民政府土地确权处理决定一案，于2010年7月7日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭,于2010年9月20日公开开庭审理了本案。原告叶县邓李某庙李某村民委员会及其委托代理人朱杰，被告委托代理人王某乙、田某某，第三人叶县邓李某销社及其委托代理人李某丁、郑宏强到庭参加诉讼，第三人叶县邓李某庙李某学经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：2010年1月19日叶县人民政府作出叶政处（2010）X号《关于叶县邓李某销合作社和邓李某庙李某村民委员会土地权属纠纷的处理决定》。
原告诉称，被告叶县人民政府作出的关于叶县邓李某销合作社和叶县邓李某庙里村村民委员会土地权属纠纷的处理决定认定事实不清，适用法律错误，处理程序违法：1、认定事实错误。第三人邓李某销合作社（以下简称供销社）申请确权的土地为原子房庙址，东临路，南临空地，西临庙李某学，北临庙李某学，东西长36.1米，南北宽10米，1953年开始占用。叶县人民政府认定的争议土地为庙李某校东南，东临路，南临路，西临庙李某校，北临庙李某校和庙址。东西长36.1米，南北宽10米。1972年开始占用。就是说，供销社申请确权的是1953年占用的子房庙址，现政府确权的是学校东南的另一块土地。明显确权错误。供销社于1972年开始占用学校东南的土地，权属明确不需要确权。按照国家土地管理局1995年3月1日《确定土地所有权和使用权的若干规定》第19条，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属农民集体所有，实施《60条》时确定为集体所有的土地属农民集体所有。根据这一规定，原子房庙址的土地土改时分给庙李某农民冯平所有，颁发有土地所有证，实施《60条》时仍固定给庙李某所有。该土地理所当然归庙李某农民集体所有，之后虽然乡公所无偿占用庙址，在庙址内办过公，乡公所搬走后，其房屋被供销社无偿占用，但均不能改变子房庙址的土地归庙李某所有的事实，乡公所搬走后，并没有把房子交给供销社，而是供销社无偿占用。1972年供销社在现学校东南（仍属庙址范围以内）建房5间，占地东西长19.1米，南北宽10米。1992年11月26日，因庙李某主张土地收益，供销社与庙李某达成用地补偿协议书即“1972年起至1992年之间补偿1000元，之后没有再签用地协议”。这一事实充分说明，供销社承认所占土地为庙李某所有，在没有纠纷的情况下，现政府不能确权。处理决定认定“乡公所在原庙址西有部分房屋，没有根据”，根据冯平的土地证显示，庙址西边乡公所没有房屋。因此，处理决定认定事实明显不清。2、叶县人民政府的处理决定适用《确权规定》第二十三条第一款明显错误，供销社是由部分农民集资或者以资金参股形式成立的合作经济组织。在性质上与乡农民集体、村农民集体和村X组农民集体有着本质的区别，与乡村办企事业单位也有着本质的区别。乡办企事业单位与乡有隶属关系，村办企事业单位与村有隶属关系，而供销社与乡村没有隶属关系，经济利益互不相干。3、程序违法。乡农民集体没有向县政府申请确权，县政府也没有追加乡农民集体为当事人，而把申请人请求确权的土地确定为乡农民集体所有，是一种超越职权的行为，依法应予撤销。县政府只有确定申请人对争议土地是否享有所有权和使用权的权利，没有确立给案外人的权利。《土地权属争议处理暂行办法》第四条：土地权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由当事人向土地管理部门申请处理，土地管理部门应当先进行调解，调解无效的，由人民政府作出处理决定，第五条土地权属争议由县级以上人民政府或者乡级人民政府处理，县级以上人民政府土地管理部门负责对受理的土地权属争议调处的的具体工作。第二十三条土地管理部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实，分清责任的基础上先行调解。也就是说，先行调解是土地管理部门处理土地权属争议案件的强制性规定，但叶县人民政府无视这一规定，在没有进行调解的情况下，硬性作出处理决定，程序严重违法，其处理决定依法应予撤销。处理决定既认定部分土地已恢复为庙址，在没有把寺庙列为当事人的情况下，把该土地确权为乡农民集体所有，由供销社使用，显属不当。处理决定对恢复为庙址的土地部分没有约束力。根据以上事实和理由，供销社无偿占用庙李某所有的庙址内所有的土地已于2001年归还给庙李某，7年之后又申请确权，且拿不出任何有效证据，依法应予驳回，而叶县人民政府在事实不清的情况下，违反法定程序硬性作出处理决定，依法应予撤销，为此特具状起诉，请求法院按原告的诉讼请求判决。
原告就其诉讼向本院提交了如下证据：1、冯平的土地房产所有证，证明冯平所有的庙产属于庙李某所有；2、证人张某某证言，证明乡公所归庙李某所有。3、用地补偿协议。
被告叶县人民政府辩称，1、叶县人民政府叶政处[2010]X号文件认定事实清楚，证据确凿。争议土地位于邓李某庙李某校东南，东临路，南临路，西临庙李某校，北临庙李某校、庙址，东西长36.1米，南北宽10米，面积361平方米。该宗地土改时为庙产，1951年颁发了户主为冯平（该庙的和尚）的土地房产所有证。土地房产所有证显示，土地包括两部分，其中一部分为庙前，种类为坑，因此，土改时冯平拥有庙前土地的所有权。叶县邓李某销社成立于五十年代。成立后为扩大经营，占用庙址成立了叶县邓李某销合作社张高门市部，冯平搬到张高村居住，直至亡故。这就是说，叶县邓李某销合作社占用了冯平所有的土地和房产，同时，根据调查取证资料可知，乡公所在原庙址西有部分房屋，房屋是周边几个村庄在上级的组织下建设的，乡公所合并后，其所占房屋交给张高门市部使用。此后张高门市部在此处长期经营，期间张高门市部在原营业室前空地（争议土地）临街建了5间营业室，原营业室作为仓库使用。1992年庙李某村委向邓李某销社索要土地补偿款，1992年11月26日双方达成用地补偿协议，约定邓李某销社从1972年至1992年11月26日使用该宗地，此间补偿庙李某村委1000元使用费。2001年庙李某校扩建时，扒掉了邓李某销合作社营业的部分房屋，占用了东西长19.1米，南北宽10米，面积191平方米。张高村门市部营业房屋之外的用地被群众恢复为庙址。2007年3月，邓李某销合作社在争议土地处重新建房时，双方发生纠纷。2、叶县人民政府叶政处[2010]X号文件适用法律正确、程序合法，内容适当。土地改革后，庙产的所有人冯平搬出，申请人叶县邓李某销合作社占用使用争议土地，并在争议土地处建了房屋作为营业房使用。土改时庙产的所有人为冯平，在“四固定”之前，叶县邓李某销合作社也就开始占有使用。被申请人庙李某村民委员会的土地所有权应产生于“四固定”时期，根据县国土资源局的调查取证材料，不能确定在“四固定”时期为庙李某村民委员会设定了土地使用权，更没有证据证明改变了叶县邓李某销合作社的占有使用状况。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、原国家土地管理局《确定土地使用权和使用权的若干规定》第十九条、第二十三条第一款、第四十三条之规定，叶县人民政府做出了《叶县人民政府关于叶县邓李某销合作社和邓李某庙李某村民委员会土地权属纠纷的处理决定》（叶政处[2010]X号）。3、叶县人民政府叶政处[2010]X号文件合法、合理。该土地土改时分给了冯平，颁发了土地房产所有证，根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十九条之规定，该土地权属应当属于农民集体所有。冯平搬出庙后到张高村居住，直至亡故，其所有的土地及房屋并没有到张高村，而是将其所有权交给邓李某销社。如果把该块土地的权属主体认定为张高村，显然不符合事实和法律规定，也违背社会生活习惯。叶县邓李某销合作社作为事业性质单位，和庙李某没有法律上的利害关系，加之“四固定”是对人员、耕地、农具、牲畜进行的，而该土地并没有参加固定，因此把该块土地确权给庙李某，也不符合相关法律规定。叶县邓李某销合作社占用冯平所有的土地和房产长期经营，期间在原营业室前空地（争议土地）临街建了5间营业室，原营业室作为仓库使用。根据国务院法制办公室国法秘函[2004]X号关于供销合作社能否享有集体土地所有权问题的复函的相关规定，供销社不能作为农村土地所有权的主体。但是，供销社作为集体性质单位，完全可以享有土地使用权，否则，与历史和客观现实相违背。基于以上事实，在该土地不能确定为国家所有之后，我们在尊重历史、面对现实、综合考虑的基础上，把争议土地的权属确定为乡农民集体所有，由叶县邓李某销合作社管理使用，确权决定合法合理。至于1992年签订的用地补偿协议，那是在有关当事人根本无权处理土地所有权且对土地法律知识模糊的基础下签订的，我们认为协议不能作为确定土地权属的依据。综上所述，《叶县人民政府关于邓李某销合作社和邓李某庙李某村民委员会土地权属纠纷的处理决定》认定事实清楚。证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求依法予以维持。
被告向本院提交的证据有：1、转办函及土地确权申请书，证明供销社向政府提出申请，政府将案件转交国土资源局办理；2、邓李某销社出据的情况反映2份；3、供销社提供的上级批复材料及征地协议、补偿协议，证明供销社在申请确权时向政府提供了政策和事实根据（政府确权时没有直接采信）；4、申请人提供的十份证言（政府确权时只作为证据线索进行间接的采纳）；5、被申请人的答辩意见和2份材料；6、身份证明，证明法定代表人身份，7、庙李某校对本案的意见；8信访材料，证明邓李某庙李某村委曾到信访局进行信访；9、庙李某委提供的证据，证人张某某证言和冯平的房屋所有权证存根；10、勘验笔录和照片，证明争议土地状况；11、县国土资源管理（略）根据双方所提供的证据线索所调查的证人证言：(1)证人王某戊的证言，证明在53年前后乡公所和供销社先后在白果树前面办公，能证明庙产是公家的，哪个村也不是。（2）王某松的证言，证实张高供销社是51年52年成立，占用土地的四址包含争议的土地。（3）秦英南的证言，证明供销社大概是1956年成立的，前后共10间房，建筑面积300多平方米，门前还有空地，房屋至路基，大约200平方米，共计1亩多地。（4）苑自松的证言，证明供销社临街房是七十年代建的，所占的土地是冯平的土地，冯平搬到张高村居住。（5）王某生的证言，证明子房庙祖师殿西有六间房子，祖师殿是合作社门市部，乡公所、信用社挪走后，学校占用开始上课，再后来又给了供销社，门市部哪一年挪到临街的记不清了，房子没盖之前是乡公所的院子，门市部从72年到2002年都在营业，被庙李某扒掉了。（6）屈峰的证言。（7）杜进良的证言。（8）李某三的证言。（9）李某根的证言。（10）张某某证言。（11）王某甲的证言。12决定书及送达回证。
第三人叶县邓李某销社述称，邓李某销合作社成立于1951年，1953年为扩大网点，又成立了邓李某销社张高分社。张高分社成立时，安排在高庄西头的子房庙作营业场地，庙西头是张高乡公所的5间瓦房，1957年小乡合并大乡，经领导协调5间瓦房给供销社当营业房。1975年洪水后，张高分社在原营业房的南边临街建了5间比较大的营业房，原来的5间瓦房作仓库使用。自张高分社成立至今，在此营业50余年，特别是64年实行四固定政策，邓李某销社张高分社在此占有使用至2002年。截至1992年以前，庙李某委从没有向供销社索要什么手续和补偿。事实证明，张高分社自解放初期成立至今，从没有间断在此占用经营，广大群众谁都知道该宗地产完全属于邓李某销社所有，根本与庙李某委无关。庙李某与邓李某销社签订的征地协议和补偿协议是在被迫无奈的情况下签订的，当时的法人代表是张松贵，但协议上签名为屈峰（副主任），供销社公章没有盖，是无效合同。2002年庙李某委仗势欺人，以建校为名，强行扒抢张高门市部正在营业中的仓库及门店，2008年初，邓李某销社为发挥支援三农的主渠道，决定招商引资，重新开发建设张高门市部，却遭到庙李某委的种种阻拦，邓李某销社为维护自己的合法权益，依法申请确权，叶县人民政府下发的处理决定和市政府下发的复议决定，尊重历史，尊重事实，公平、公正，合理、合法。为此，我们强烈要求叶县人民法院依法驳回原告的诉讼，维持叶县人民政府叶政处[2010]X号的处理决定。
第三人邓李某李某校没有提供意见和证据
根据以上有效证据及庭审笔录，可以认定以下案件事实：邓李某庙李某与张高村X村，两村相隔一条南北路，子房庙在庙李某的东头，在张高村的西边，1951年土地改革时，庙产分给了当时庙中的和尚冯平，并为冯平颁发了《土地房产所有证》。1953年叶县邓李某销社也为扩大网点，又成立了邓李某销社张高分社，安排在子房庙原张高乡公所的5间瓦房内营业。1975年张高分社在原营业房的南边临街建了5间的营业房，原来的5间瓦房作仓库使用。至1992年，邓李某庙李某委与邓李某销社张高分社发生矛盾，通过乡政府协调，供销社与庙李某达成了两份协议:征地补偿协议和用地补偿协议，双方约定，从1972年到1992年，供销社占用庙李某地皮，补偿庙李某委使用费1000元，占用的土地邓李某销社一次性补偿给庙李某为1000元作为征地补偿，邓李某销依法办理征地手续。协议书上，庙李某委按规定在协议上签字并加盖了村委的印章，而供销社的一位副主任在协议上签字，但没有加盖供销社的印章，供销社也没有按协议的约定办理征地手续，直到2002年，庙李某校扩建时，庙李某委将供销社临街的门面房拆除，将该地皮圈入校园。2008年元月5日，邓李某销社与他人签订了土地租赁协议，将原供销社临街营业房的地皮租给他人使用，2008年元月28日，供销社又将协议改为建筑工程承包协议。在建筑房屋时，庙李某委出面阻拦，供销社由此向叶县人民政府申请确权。在供销社向叶县人民政府申请确权时提交的申请书上写明的事实与理由称“上世纪五十年代初，叶县邓李某销合作社成立。1953年我社为扩建张高分社，占用被申请人村原子房庙址，东临路，南临路，西临庙李某小学，北临庙李某小学，东西长36.1米，南北长10米，面积361平方米。1992年11月，经我们双方协商。我社出具了1000元的补偿费，一直使用该宗土地。近期，由于我社拟对该处进行改造建设，被申请人以种种理由予以阻挠，经邓李某政府多次调解无果，目前双方矛盾日益激化，严重影响社会的稳定和人民群众的安定团结。为此，请求县政府尽快对争议的土地予以确权为盼。”叶县人民政府接到第三人的申请后，将案件转交叶县国土资源局进行调查。叶县国土资源局对此案进行了调查，到现场对争议土地进行勘验，勘验时，叶县国土资源局根据申请人的指认，对位于争议土地区域内的“东至路，南至路，西至庙李某学，北至庙李某学的庙李某学东南角”的一块土地进行了勘验。经勘验，该块土地东西长36.1米，南北宽10米。叶县人民政府根据国土资源局的调查，认为“土地改革后，庙产的所有人冯平搬出，申请人叶县邓李某销合作社使用争议土地，并在争处建了房屋作为营业房使用。被申请人庙李某村民委员会的土地所有权应产生于‘四固定’时期。调查过程中，不能确定‘四固定’时期为庙李某村民委员会设定了土地所有权，更没有证据能够证明改变了叶县邓李某销合作社的占用使用状况。”据此，被告于2008年12月9日做出叶政处[2008]X号土地权属纠纷处理决定，该处理决定认定的争议土地是国土资源局勘验的申请人于1972在临街所建营业房占用的土地，并根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款、原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条、第二十三条第一款、第四十二条之规定，将该争议的土地确权归邓李某农民集体所有，由叶县邓李某销合作社管理使用。叶县人民政府的确权决定作出后，原告叶县邓李某庙李某村民委员会不服决定，向平顶山市人民政府提起复议申请，平顶山市人民政府于2009年维持了叶县人民政府的处理决定。原告邓李某庙李某村民委员会以该处理决定“认定事实错误、适用法律错误、程序违法”为由向本院提起行政诉讼，请求撤销叶县人民政府的叶政处（2008）X号文件。本院向被告送达行政诉状后，被告发现该处理决定确实适用法律有错误之处，即作出补正决定对适用的法律予以补正。本院作出（2009）叶行初字第X号行政判决，判决原《处理决定》违法，被告在纠正使用法条的基础上，于2010年1月19日重新作出同样的决定，原告仍不服，提起复议，平顶山市人民政府维持后，原告向本院提起行政诉讼。
本院认为。被告系辖区内单位之间土地所有权和使用权争议处理机关，在第三人与原告因对原第三人所占用的土地归属发生争议后，第三人向被告提出确权申请，被告应根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》规定进行调查处理，该办法第二十三条规定“国土行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议，调解应当坚持自愿、合法的原则”。根据该条规定，调解为解决土地权属争议的必经程序。本案被告叶县人民政府在法定期限内未向本院提交调解程序方面的证据，属于违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目之规定，判决如下：
撤销被告叶县人民政府于2010年1月19日作出的叶政处（2010）X号《关于叶县邓李某销合作社和邓李某庙李某村民委员会土地权属纠纷的处理决定》。
案件受理费50元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省平顶山市中级人民法院。
审判长沈郁峰
审判员吴翠平
审判员王某平
二Ｏ一一年一月二十四日
书记员董培红
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