原告临颍县X乡X村第七村X组。
负责人郭XX，该组组长。
被告临颍县人民政府。
法定代表人王XX，县长。
第三人临颍县X乡畜牧兽医工作站。
负责人王XX，该站站长。
第三人郭AA，男，X年X月X日出生。
原告临颍县X乡X村第七村X组（以下简称大郭村X组）不服临颍县政府（以下简称县政府）为第三人临颍县X乡畜牧兽医工作站（以下简称大郭兽医站）土地确权以及颁发土地使用证一案，于2009年5月19日向本院提起行政诉讼。本院于2009年5月19日受理后，于2009年5月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2009年6月30日公开开庭审理本案。原告临颍县X乡X村第七村X组长郭XX及其委托代理人段书予、被告临颍县人民政府委托代理人董宏波、第三人临颍县X乡畜牧兽医工作站负责人王XX及其委托代理人郭进伟、李杰峰到庭参加诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条之规定，本院依法追加郭AA为第三人参加诉讼。本案现已审理终结。
被告县政府于1998年10月为大郭兽医站颁发临国用x`%字第X号国有土地使用证，于2009年3月23日作出临政土（2009）X号土地权属处理决定。被告于2009年5月31日向本院提供了作出以上两项具体行政行为的事实依据和法律依据。
原告临颍县X乡X村第七村X组诉称：1、临国用x%字第X号国有土地使用证的颁发无事实根据。1970年兽医站建站时是租赁其组X.4亩土地，虽然兽医站在1971年和1979两次付过款，但付的是租金。1978年元月10日兽医站开具的收款收据表明，其组承担了1971年至1976年的农业税。且1981年至2001年其组土地一直是266亩。1981年底兽医站倒闭关门，人去房空，兽医站不符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定的“使用”条件。2、临国用x%字第X号国有土地使用证登记程序违法，没有公告，违反了《土地登记规则》第十五条和第十八条的规定。3、被告以同一事实和理由重新作出处理决定违法。临政土（2006）X号处理决定已经临颍县法院（2006）临行初字第X号行政判决撤销，并责令县政府重新作出处理决定。该判决生效后，县政府一年多不作为，而是在第三人大郭兽医站的申请下，重复受理，且又作出相同的处理决定。4、被告处理本案确权纠纷时拒不审查临国用x`%字第X号国有土地使用证的合法性是错误的。本案县政府应当对临国用x%字第X号国有土地使用证进行实体及程序方面的审查后，再作出确权处理决定。因此，被告为第三人大郭兽医站颁发的临国用x%字第X号国有土地使用证无事实根据，程序和内容违法，请求人民法院依法撤销该国有土地使用证；并依法撤销临政土（2009）X号土地权属处理决定。
原告提交证据如下：1、临政土（2009）X号土地权属争议处理决定，证明被告已经作出行政行为。2、漯河市政府漯政复（2009）X号行政复议决定书，证明被告处理决定被上级行政机关维持。3、（2006）临行初字第X号行政判决书，证明被告作出的（2006）X号土地权属争议处理决定已经被撤销，被告应当重新作出处理决定。4、村民郭BB、郭CC、郭DD证言，证明大郭兽医站租用原告土地5.4亩。5、村民郭EE、郭FF、郭GG证言，证明到1981年底，大郭兽医站人去房空，不再租用该宗土地。6、原村会计宋HH、郭JJ、郭KK、郭LL证言及1998年农税提留表、1999年粮食定购任务分配表，证明自1951年-2001年，原告土地一直保持266亩，没有减少。7、第三人大郭兽医站原站长李NN于1995年2月8日证言，证明大郭兽医站在1971年和1979年（实际是1978年元月）两次付过原告款，1982年以后没有再付过款。8、原告1978年元月10日开具的收款收据，证明原告承担着1971年-1976年的农业税，该宗土地系租用。9、土地现状照片2张，证明土地现状。
被告质证认为原告提交证据全部为证人证言，这些证人均与原告有利害关系，效力低下，法院不能采信。第三人大郭兽医站质证意见与被告一致。
被告临颍县政府辩称：1、其作出的土地权属处理决定书认定事实清楚，证据充分，程序合法，应予以维持。其作出的临政土（2009）X号土地权属争议处理决定是由第三人大郭兽医站提出书面确权申请，其审查立案后予以受理，并按照处理土地争议确权程序进行处理的。第三人大郭兽医站出具的占地补偿款收据以及农业地占地扣税证明可以认定当时第三人大郭兽医站已经支付了补偿款。依据原国家土地局1995年颁发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款第三项的规定，使用集体土地进行过一定补偿的，土地所有权属于国家所有。基于以上事实，其作出的临政土（2009）X号处理决定，将争议土地的所有权认定为国家所有，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。2、原告主张争议土地原为租赁关系，所有权为集体所有的理由不能成立。首先租赁没有证据证实，没有签订书面租赁协议，对于诉争土地所有权到底属于国有还是集体所有，原告仅提供一些证人证言，而且大部分是与其有利害关系的人作证，法院不能采信。至于原告认为土地是否闲置与土地所有权归属无关，大郭兽医站属于行政事业单位，不存在倒闭一说，大郭兽医站已于1998年办理了国有土地使用权证，土地已经属于国家所有，即使土地闲置，也不会再归农民集体所有。3、其作出的处理决定并没有违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。其在作出该处理决定时并非全部依靠的是原有的证据材料，处理过程中双方均重新提交了一部分新材料，其同时对争议事实重新进行了调查了解，对主要事实以及理由进行了相关补充。另外本次处理决定的作出是应第三人大郭兽医站提出的申请进行土地确权，因此所做的处理决定并不违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的规定。4、原告对两个独立的具体行政行为一并提起诉讼没有法律根据。原告诉状中要求撤销的分别是处理决定以及国有土地使用证，被诉具体行政行为虽有关联，但完全属于两个独立的行为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十六条中对合并审理的情形作出了明确规定，而本案事实并不在规定情形之列，原告一并起诉没有法律根据。此外，原告提出撤销土地证的请求没有在复议程序中提出，而该项请求根据《行政复议法》第三十条规定，行政复议程序应当是必经程序，不经复议不能直接起诉。即使原告的该项请求可以一并提起也已经超过了诉讼时效。因此，请求法院裁定驳回原告的起诉。
被告提供证据如下：一、为了证明临国用x%字第X号国有土地使用证颁证事实清楚，证据充分，程序合法，提供材料有：1、土地权属争议调解申请书；2、郭DD出具的两份证言、原兽医站会计郭ZZ、站长李NN证言，证明土地当时是征用，大郭兽医站已经进行了补偿；3、郭P开具的收款证明，大郭村X组收到土地款的收据两张，证明原告已经收到了土地补偿款；4、临颍县编委临编[1997]X号文件，证明大郭兽医站仍然存在，并没有被撤销。二、为了证明临证土（2009）X号土地权属处理决定正确，临颍县政府提供作出土地处理决定依据的相关材料：1、法律依据有《土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条；2、事实及程序依据有：土地行政案件立案受理呈报表；对王XX的询问笔录；对大郭村X组送达答辩通知书的送达回证；对大郭兽医站送达案件受理通知书的回证；临政土（2009）X号土地权属争议的处理决定；向双方当事人送达土地权属决定的送达回证，证明占地及补偿情况，证明第三人大郭兽医站明确表示不同意调解，临颍县政府已按法定程序将受理通知书、答辩通知书送达给了双方当事人。
原告对于被告提供的以上证据认为证人证言与本案有利害关系，效力低下，不能采信。对于两次收款收据真实性无异议，但认为证明的不是征地补偿款，而是租赁费。
第三人大郭兽医站述称：临颍县人民政府为其颁发的临国用x%字第X号国有土地使用证事实清楚、证据充分、合法有效。1、根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：（一）签订过土地转移等有关协议的；（二）经县级以上人民政府批准使用的；（三）进行过一定补偿或安置劳动力的。其于1970年成立时已经支付补偿款每亩80元，共计432元，后来其又通过增加地款、补偿农业税及树款等形式，共补偿给原告1599.55元，原告认为兽医站早已停业倒闭，但至今上级任何单位和部门，从未下发过撤销或解散兽医站的有关文件或批文。根据以上事实和法律规定，该争议土地明显属于国有。2、其在办证过程中提交了用地申请及其它有关证据材料，临颍县人民政府在审查核实后为其颁发国有土地使用权证的行政行为有事实和法律依据，应受法律保护。同时临颍县政府以此为基础作出的临证土（2009）X号土地权属处理决定也是正确的。请求法院依法驳回原告的起诉。
第三人大郭兽医站为了证明政府确权和颁证行为的正确性，亦向法庭提供如下证据：1、1970年《农业税基本建设占地扣税证明》，证明兽医站是有偿占地5.4亩，而不是租赁关系。2、1978年1月10日《收款收据》，证明第三人大郭兽医站支付“加地款5.4亩，每亩208元，计1123元”，交“71年-76年农业税每亩5元计132元”及“原有全部树折价款300元”，“盖房用草44.35元”，以上共计1599.55元。收款收据明确载明为“地款”，是兽医站所支付的征地补偿款，不是租赁费。3、1985年2月6日大郭兽医站与大郭X组补签的《协议》，证明原协议丢失，双方在1985年补签了协议。大郭兽医站占用大郭七组的土地是双方协商一致并支付一定占地补偿款后开始占用的，双方不是租赁关系。4、临国用x%字第X号国有土地使用权证，证明县政府根据占地补偿协议等事实将土地确认为国有土地，并将使用权人确为兽医站，有充分的事实根据。5、郭DD证明两份，证明其向大郭七组出具的证明是碍于情面，进一步证明大郭兽医站是“买卖”，不是租赁。6、1997年9月6日，2009年6月6日郭P证言，证明大郭兽医站支付了补偿款，双方不是租赁。7、2009年6月8日，大郭村X村民证言，证明大郭兽医站原有四排工作用房，2005年7月份大郭乡X村民强行拆毁了兽医站的房屋。8、2009年6月20日，大郭原七队队长郭YY证言，证明70年兽医站与大郭七队就占地补偿事宜签订有协议，后来又经其手补签了协议。9、1978年1月4日，大郭兽医站房屋修缮费收据，证明大郭兽医站当时在土地上建有房屋并进行过修建。10、1978年1月17日，大郭兽医站向大郭七队补交地款的收据，证明大郭兽医站缴纳的是占地款。
原告对第三人大郭兽医站所提供证据有异议，认为证明不了是征地补偿款。被告对第三人大郭兽医站所出示的证据无异议。
第三人郭AA经法院询问，对于原告的两项诉讼请求同意大郭兽医站的答辩意见，同时也不对临国用x%字第X号国有土地使用权证和临政土（2009）X号关于大郭兽医站与大郭乡X村第七村X组土地权属争议的处理决定提起诉讼。
双方当事人对本案有争议的事实是：1、对于临国用x%字第X号国有土地使用证认定的事实依据是否充分，1971年和1979年两次大郭兽医站支付款项的收款收据是属于征地补偿款还是租赁费。2、原告起诉是否超过起诉期限。3、原告两项诉讼请求法院是否可以一并审理。
根据举证、质证、认证情况，本院经审理查明以下事实：2005年郭AA等人在本案争议土地上建房时遭到原告阻止，原告向大郭乡土地所反映时，得知第三人大郭兽医站于1998年办理了临国用x%字第X号国有土地使用权证，并将土地转让给了郭AA等人。原告于2006年3月31日向被告提出土地权属申请书，被告于2006年7月24日作出关于大郭乡X村第七村X组与大郭乡畜牧兽医工作站土地权属争议的临政土（2006）X号处理决定书，将该宗土地所有权确认为国有，使用权属大郭兽医站。原告不服，向漯河市人民政府申请复议，漯河市人民政府于2006年10月16日作出漯政复（2006）X号复议决定书，维持了被告作出的临政土（2006）X号处理决定书。原告不服提起行政诉讼，临颍县人民法院作出（2006）临行初字第X号行政判决书，判决：（一）撤销临颍县人民政府作出的临政土（2006）X号处理决定；（二）判令临颍县人民政府重新作出处理决定；（三）驳回临颍县X村X组要求法院将该宗土地所有权确认给原告的诉讼请求。2009年3月23日临颍县人民政府根据第三人大郭兽医站的申请作出临政土（2009）X号关于大郭兽医站与大郭村X组土地权属争议的处理决定，将争议土地确认为国家所有，土地使用权属临颍县大郭兽医站。大郭村X组不服该处理决定，向漯河市人民政府提起行政复议，漯河市人民政府于2009年5月15日作出漯政复（2009）X号复议决定，维持了临颍县人民政府作出的（2009）X号《关于大郭乡兽医站与大郭乡X村第七村X组土地权属争议的处理决定》。原告不服市政府作出的复议决定，向法院提起行政诉讼。通过庭审调查，可以认定1970大郭兽医站在筹建时占用临颍县X乡土地面积5.4亩，大郭兽医站在1978年1月10日支付“加地款5.4亩，每亩208元”，交“71年-76年农业税每亩5元”及“原有全部树折价款300元”，“盖房用草44.35元”，1月17日又补交“大郭七队地款30元”。对于被告提供的两次收款收据与第三人大郭兽医站提供的1985年补签的征地协议具有客观性、关联性、合法性及证明力，应予以认定。结合收据中款项用途为“地款”的用语，以及当时物价水平，应当认定第三人大郭兽医站所支付款项为征地补偿款这一事实。原告认为第三人大郭兽医站支付的是租金，所提供的材料均为本村村民证言，因证人与本案均有利害关系，且所出证言相互矛盾，其证言效力低于当时形成的收款收据的效力。同时，所付款项为租金的主张也与收据用语相矛盾，因此原告认为第三人大郭兽医站是租用土地的理由不能成立。县政府根据上述事实确认争议宗地为国有，符合土地利用实际及法律有关规定。基于以上事实，县政府于1998年10月为第三人大郭兽医站颁发国有土地使用权证，大郭兽医站于2005年将宗地的一部分转让给了郭AA等人，县政府于2005年3月4日为郭AA办理了临国用（2005）第x号国有土地使用权证。
被告在2006年确权处理决定被临颍县法院撤销后，根据大郭兽医站的申请，经调解无效，又重新作出临政土（2009）X号土地权属争议处理决定，符合土地权属调查处理程序。
本院认为：本案争议土地从1970年起由大郭兽医站占用，并于1971年和1979年两次支付征地补偿款，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，应确认为国有土地，因此在争议土地归国家所有的前提下，原告和被诉的临国用x%字第X号国有土地使用权证已无法律上的利害关系，其已不具备提起行政诉讼的诉讼主体资格，故依法应当驳回原告起诉。原告认为是租赁土地，由于原告所举证据均为证人证言，且均与原告有法律上的利害关系，证据效力明显低于书证征地补偿款的效力，法院不能采信。同时临政土（2009）X号关于大郭兽医站与大郭乡X村第七村X组土地权属争议的处理决定，存在以下两项瑕疵：1、被告在1998年已经为第三人大郭兽医站办理了临国用x%字第X号国有土地使用权证，土地权属已经明确，而在2009年又作出确权处理决定，程序欠妥。2、被告在部分土地使用权已转让他人并已经为他人办理了变更登记的情况下，仍将争议宗地使用权全部确权归大郭兽医站使用，存在瑕疵，但该问题与原告无关，利害关系人也未提起诉讼，原告亦不具备提起行政诉讼的诉讼主体资格。
关于原告起诉是否已经超过起诉期限和对于撤销土地证的请求是否未经复议而直接提起起诉的问题。被告虽然在1998年为大郭兽医站颁发了国有土地使用权证，但直到2005年有人在诉争土地上建房时，大郭村民才知道政府为第三人大郭兽医站颁证的行为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”原告在2006年提起诉讼，并不超过起诉期限。同时，原告在向市政府提起行政复议时，对于撤销土地使用证的行为也一并提起了复议。被告和第三人大郭兽医站认为超过起诉期限以及原告对于本案未经复议直接提起行政诉讼的主张不能成立。对于原告的两项诉讼请求，由于两个行为均是针对同一宗地，联系紧密，一并作出处理有利于减少当事人的诉累，并无不当。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（二）项之规定，裁定如下：
驳回临颍县X乡X村第七村X组的起诉。
本案不收取诉讼费。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长李冲
审判员李胜利
审判员田新亚
二○○九年七月二十一日
书记员杨亚莉
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