福建省高级人民法院
行政判决书
(2000)闽行再终字第X号
原审上诉人(原审原告)三明市农房建材成套供应公司。
法定代表人陈某甲，经理。
委托代理人邱宁江，三明邱宁江律师事务所律师。
原审被上诉人(原审被告)三明市人民政府。
法定代表人叶某某，市长。
委托代理人陈某乙，男，三明市土地管理局副局长。
委托代理人廖爱清，三明明经律师事务所律师。
原审上诉人三明市农房建材成套供应公司(以下简称三明市农房公司)不服原审被上诉人三明市人民政府收回土地使用权决定一案，三明市中级人民法院于1999年11月4日作出(1999)三行终字第X号行政判决，判决已经发生法律效力。三明市农房公司于1999年11月15日向本院提出再审申请。本院经审查，于2000年7月4日作出(2000)闽行监字第X号行政裁定，决定本案由本院进行提审。本院依法组成合议庭，于2000年9月7日公开开庭审理了本案。原审上诉人三明市农房公司的法定代表人陈某甲及其委托代理人邱宁江、原审被上诉人三明市人民政府的委托代理人陈某乙、廖爱清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原一审梅列区人民法院审理认为，三明市农房公司分别于1993年11月2日和1994年1月6日收到被告《关于三明市农房公司兴建市地产品市场划拨土地的批复》和《关于三明市农房公司代征城市广场用地的批复》后，超过二年时间未对所拨土地予以开发使用，被告三明市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十九条第二款的规定于1998年5月6日作出《关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复》，决定收回上述二幅土地使用权，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告起诉中提出三明市土地管理局已经在1997年8月15日答复原告，同意原告延期开发上述土地，并于当日收取了原告只有准予延期开发才能收取的土地闲置费，据此原告认为已经取得了延期开发土地的权利。根据《中华人民共和国土地管理法》第十九条第二款的规定，只有原批准使用土地的部门同意，土地使用单位才可以在连续二年未使用土地以后延期使用土地。而本案中原告仅凭三明市土地管理局的答复和缴纳土—地闲置费而未经被告批准，不能取得土地延期使用权。据此，判决维持被告的明政(1998)地X号《关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复》。
原二审三明市中级人民法院审理认为：三明市农房公司在接到三明市人民政府划拨土地批复后，未按批准的土地用途在法定期限内动工开发。三明市农房公司提出延期开发该地块已获得三明市人民政府批准，证据不足。三明市人民政府有关领导对是否收回上诉人划拨的土地使用权曾有过意见，但均尚未形成决定。三明市土地管理局在没有接到被上诉人延期开发决定的情况下，向上诉人收取土地闲置费，不能认为是被上诉人的批准行为，其造成的法律后果应由三明市土地管理局承担。被上诉人作出明政(1998)地X号《关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项规定判决驳回上诉，维持原判。
三明市农房公司不服，向三明市中级人民法院申请再审。三明市中级人民法院经审查，以原判决理由于1999年12月8日作出(1999)三行监字第X号驳回再审申请通知书，驳回三明市；农房公司的再审申请。
三明市农房公司于1999年11月15日以三明市人民政府在收取了申请人延期二年的土地闲置费后，又无故决定收回土地，其行为不仅违法，而且严重损害了申请人的合法权益。一、二审法院判决维持显属错误为由向本院提出再审申请，请求：1、依法撤销三明市中级人民法院(1999)三行终字第X号行政判决书；2、依法撤销三明市人民政府作出的明政(1998)地X号处理决定。
申请人申请再审的主要理由是：1、申请人在1997年3月6日、7月25日两次向三明市政府提出延期开发和继续开发的报告，三明市政府的职能部门在同年8月15日向申请人发出《征地收款通知书》，向申请人收取土地闲置费（略）元。当日，申请人即交纳了土地闲置费人民币（略）元。根据《福建省划拨土地使用权管理办法》第十一条规定，说明三明市政府同意申请人延期开发土地。2、申请人延期开发土地已经得到三明市政府有关领导的同意。在三明市政府提交的“三明市人民政府文件签发稿件”清楚地证明了在1997年7月22日即被申请人收到申请人的延期开发和继续开发报告后，被申请人的分管土地管理工作的副市长在其职能部门三明市土地管理局拟制的文稿上清楚地签署了同意按原审批执行的意见。同年8月9日该领导又进一步签署了“此宗地城市规划另有安排，待规划调整后再发文”的意见。正是有了被申请人的明确同意，其职能部门三明市土地管理局才在这之后的8月15日向申请人收取延期开发二年的土地闲置费人民币（略）元。这一事实在三明市土地管理局给三明市规划局的便函中也能得到印证。在三明市土地管理局的便函中明确说明该块土地经市分管领导审批同意“按原审批执行”。
经庭审举证、质证，确认被诉具体行政行为是原审被上诉人三明市人民政府于1998年5月6日作出的明政[1998]地X号《三明市人民政府关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复》，该《批复》认定，市政府分别于1993年1月18日《关于三明市农房公司兴建市地产品市场划拨土地的批复》(明政1993]地1l号)、1994年1月6日《关于市农房建材成套供应公司代征城市广场用地的批复》(明政（略）]地X号)，合计征(拨)土地面积6640平方米(其中代征城市广场用地1050平方米)，作为兴建市地产品市场用地。该地块经批准后，三明市农房公司多年连续未投入开发使用，造成土地长期闲置。现根据《土地管理法》第十九条第二款“未经原批准机关同意，连续二年未使用的”、“收回用地单位的土地使用权”的规定。经研究，收回该两幅土地使用权，作为市政府的储备土地。同时，随文撤销明政[1993]地X号和明政[1994]地X号文。具体收回土地使用权等手续，向市土地管理局办理。
原审被上诉人向法庭举出以下证据来支持其作出的具体行政行为：1、1992年2月29日三明市文明委编号92—007《建设用地规划许可证》；2、1992年3月1日三明市农房公司与三明市家具总厂《关于划拨8.39亩土地协议书》；3、1992年3月13日三明市农房公司明农建(92)X号《关于要求划拨商品房综合楼基建用地的报告》；4、1992年3月22日三明市农房公司建设用土申请表；5、1993年1月15日三明市农房公司与三明市家具总厂签订的划拨土地补充协议书；6、三明市人民政府明政[1993]地X号《关于三明市农房公司兴建市地产品市场划拨土地的批复》；7、三明市农房公司与梅列区X乡X村签订的征地补偿协议；8、1993年7月三明市农房公司建设用地申请表；9、1993年8月29日三明市农房公司明农建[93]X号《关于要求征用地产品市场综合楼城市广场用地的报告》；10、1994年1月6日三明市人民政府明政[1994]地X号《三明市人民政府关于市农房建材成套供应公司代征城市广场用地的批复》；证据1—10，意在证明原审被上诉人划拨8.58亩给原审上诉人和原审上诉人征用1.59亩土地作为兴建市地产品综合市场和代征广场用地的事实；11、1997年1月2日三明市土地管理局要求三明市人民政府关于无偿收回三明市农房公司兴建市地产品市场用地的批复的会签文稿；意在证明原审上诉人连续多年未开发所征(拨)的土地，三明市土地管理局草拟决定收回所征(拨)的土地的文稿并呈送市有关领导会签和市政府分管领导签署意见的事实；12、1997年7月15日三明市农房公司明农建(1997)X号《关于申请继续开发江滨X号楼的报告》；意在证明原审上诉人向三明市人民政府申请继续开发该地块的事实；13、1997年12月20日三明市规划局《关于调整江滨北路X路X号楼规划用地指标的通知》；意在证明三明市规划局对江滨北路X路X号楼的规划进行调整的事实；14、1998年4月28日三明市家具总厂关于市农房公司征(拨)市家具总厂用地后的情况，意在证明原审上诉人五年多时间没有投入开发的事实；15、1998年4月24日三明市家具总厂出具的三明市农房公司交纳土地补偿费的情况；意在证明原审上诉人支付给三明市家具总厂补偿费51万元，尚欠58.73万元的事实；16、《中华人民共和国土地管理法》第十九条第二款之规定；意在证明划拨土地超过二年未开发使用的，可以无偿收回土地使用权。
原审上诉人向本庭提交的证据有：1、1995年3月7日三明市土地管理局明土建（略）]X号《关于按土地法律规定开发土地事项的函》；2、1995年3月8日三明市农房公司明建材农字(95)X号《关于按土地法律规定开发土地事项的回函》；证据1、2、，意在证明原审上诉人在1995年3月就向三明市土地管理局申请继续开发的事实；3、1993年10月21日三明市土地管理局的通知，意在证明划拨8.58亩土地的批文是1993年11月2日送达原审上诉人的事实；4、1993年6月20日三明市家具总厂给三明市农房公司的函；5、1993年10月15日三明市家具总厂给三明市农房公司的函；证据4、5意在证明因三明市家具总厂要求提高补偿金额，造成原审上诉人延期开发的事实；6、1997年8月15日三明市土地管理局给三明市农房公司的征地收款通知；7、三明市土地管理局收取三明市农房公司土地闲置费的收费收据；证据6、7意在证明三明市土地管理局通知原审上诉人缴纳延期二年开发土地的闲置费，原审上诉人在当天就缴纳了土地闲置费人民币（略）元的事实；8、1997年8月15日三明市土地管理局用地科给三明市规划局的函；意在证明三明市政府分管土地管理工作的领导已经批准同意原审上诉人继续开发的事实；9、《福建省划拨土地使用权管理办法》第十条、第十一条；意在证明收取土地闲置费的前提是已经批准延期开发土地。
经庭审质证，原审上诉人对原审被上诉人提供的证据1—10、12不表示异议。对证据11的内容，认为从三明市土地管理局会签文稿的内容看市政府是表示同意该土地仍由原审上诉人开发。对证据13本身的真实性不表示异议，但认为只能证明原来的规划要进行调整，不能证明该土地不给原审上诉人开发。对证据14，认为是事后补办的，对其真实性表示怀疑。对证据15，认为是再审期间提交法院的，不具有证明力。对证据16，对该法律条文本身不持异议。
原审被上诉人对原审上诉人提供的证据1、2、不表示异议。对证据3本身不表示异议，但认为原审上诉人未能及时拿到批文，是其不缴各种费用所致，原因不在原审被上诉人这一方，不能作为延期开发的理由。认为证据4、5与政府收回土地使用权没有关系，原审上诉人与．三明市家具总厂之间存在的是民事争议，不能作为延期开发的理由。对证据6、7本身不持异议，但认为这是市土地管理局的行为，土地局的行为不能代表三明市政府。对证据8的真实性不表示异议，但认为这是土地局用地科的行为，不能代表三明市政府。对证据9本身没有异议，但认为该规定说明延期开发土地，必须取得政府的批准方为有效。
根据庭审举证、质证，本院作出如下认证：原审被上诉人提供的证据1—13、16，原审上诉人提供的证据1—9，双方当事人都没有异议，具备证据特性，为有效证据。但原审被上诉人提供的证据11，从行政机关内部工作程序看，可以认定原审被上诉人同意该争议地块仍由原审上诉人开发。原审上诉人认为证据14的内容不真实，但提不出相应证据相佐证，异议不成立，该证据为有效证据。原审被上诉人在一审庭审中没有向法庭提供证据15，而在再审期间举证，根据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第31条“被告在二审过程中向法庭提交在一审过程中没有提交的证据，不能作为二审法院撤销或者变更一审裁判的根据”之规定，该证据不予采信。
根据上述有效证据，可以认定如下事实：1992年3月13日，原审上诉人三明市农房公司分别向三明市土地管理局申请划拨三明市家具总厂8.39亩土地兴建商品房综合楼。1993年8月29日向三明市土地管理局申请征用三明市梅列区X乡X村菜地1050平方米作为城市广场用地。1993年1月18日和1994年1月6日，原审被上诉人根据原审上诉人的申请，分别作出明政(1993)地X号和明政(1994)地X号批复，决定划拨家具总厂土地5590平方米作为地产品市场建设用地；征用列东村菜地1050平方米作为城市广场建设用地。原审上诉人分别于1993年11月2日和1994年1月6日收到原审被上诉人的批复。原审上诉人在向原审被上诉人提出用地申请之前，做了有关准备工作：1992年2月29日办理了《建设用地规划许可证》；1992年3月1日、1993年1月15日与三明市家具总厂签订土地补偿协议和补充协议；1993年3月2日，与列东村X村征地补偿协议。按照协议，原审上诉人应支付列东村补偿费人民币7.11万元，该款已支付；应支付三明市家具总厂补偿费人民币109.73万元，已支付人民币51万元，尚差人民币58.73万元。由于原审上诉人与三明市家具总厂之间存在土地补偿费纠纷、行政争议等原因，上述二幅土地现仍未按批复确定的用途动工开发。1997年1月29日，三明市土地管理局拟制一份《三明市人民政府关于无偿收回三明市农房公司兴建市地产品市场用地的批复》文稿，报请原审被上诉人批准。1997年3月6日和7月15日，原审上诉人两次向三明市土地管理局和原审被上诉人申请延期开发和继续开发原经审批土地的报告。1997年7月15日三明市政府副秘书长在三明市土地管理局文稿会签栏上签署“经请示市分管领导，按原审批执行。”的意见。1997年7月22日，原审被上诉人分管土地工作的副市长在审签文稿的领导栏上签名发文，8月9日又签署了“此宗地城市规划另有安排，待规划调整后再发文”的意见。8月15日，三明市土地管理局向原审上诉人发出《征地收款通知书》，向原审上诉人收取土地闲置费人民币（略）元，同时，向三明市规划局发便函称：市政府分管领导于1997年7月22日审定同意“按原审批执行”，该地块仍由该公司开发。当日，三明市农房公司向三明市土地管理局缴纳了人民币（略）元的土地闲置费。1998年5月6日，原审被上诉人作出了明政(1998)地X号《关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复》，以原审上诉人征拨土地经批准后多年连续未投入开发使用，造成土地长期闲置为由，根据《土地管理法》第十九条之规定，决定收回该土地的使用权。原审上诉人不服，向人民法院提起行政诉讼。
本院认为，行政机关作出具体行政认为，应当事实清楚，证据充分，适用法律正确。本案中，原审上诉人在1997年3月6日和7月15日两次向三明市土地管理局和原审被上诉人提出延期开发申请，原审被上诉人的分管土地工作的领导签批同意该地块仍由原审上诉人开发，三明市土地管理局在市政府分管领导签批同意意见后，于1997年8月15日由市政府主管土地管理工作的法定部门即三明市土地管理局向原审上诉人发出征地收款通知并向原审上诉人收取了延期二年开发的土地闲置费人民币（略）元。根据《福建省划拨土地使用权管理办法》第十一条“经县级以上人民政府批准延期使用土地的，用地单位或个人应当依照下列规定向市、县土地管理部门缴纳土地闲置费：……(二)延期二年的，按批准延期使用之日的标定地价的10％收取“之规定，上述审批、收费行为，说明政府批准土地使用者延长土地开发期限申请的行为已发生法律效力。之后，1998年5月6日，原审被上诉人又发文收回该土地使用权，作出了与原批准行为相矛盾的具体行政行为，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目之规定，该具体行政行为应予撤销，一、二审法院判决维持原审被上诉人的具体行政行为，属认定事实不清，适用法律错误，应当撤销改判。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(二)项之规定，判决如下：
一、撤销三明市梅列区人民法院(1999)梅行初字第X号行政判决；
二、撤销三明市中级人民法院(1999)三行终字第X号行政判决；
三、撤销原审被上诉人三明市人民政府明政[1998]地X号《三明市人民政府关于收回三明市农房公司兴建市地产品市场和代征广场用地的批复》。
一、二审诉讼费各人民币100元，共人民币200元，由原审被上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长祝昌霖
代理审判员吴声鸣
代理审判员林爱钦
二○○○年十一月十三日
书记员史寅超
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