上诉人（原审被告）郑州市国土资源局。
法定代表人吴某某，局长。
委托代理人孙某某、杨某某，该局工作人员。
被上诉人（原审原告）河南省谷物储贸有限公司。
法定代表人魏某某，经理。
委托代理人吕亚东，河南金学苑律师事务所律师。
上诉人郑州市国土资源局因河南省谷物储贸有限公司诉其所作处罚决定一案，不服中原区人民法院（2008）中行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人郑州市国土资源局的委托代理人孙某某，被上诉人河南省谷物储贸有限公司的委托代理人吕亚东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定：原告河南省谷物储贸有限公司（简称谷物公司）系河南省粮食厅下属公司，河南国家粮食储备库是其股东。河南国家粮食储备库在郑州市X路（原郑汴路）南、黄某东路（原泰山路）西有划拨土地305.310亩，用途为仓储。
2004年3月10日，河南省谷物储贸有限公司与郑州金三角陶瓷城物业管理有限公司（简称金三角公司）签订合作合同，合同约定河南省谷物储贸有限公司以其中部分土地使用权（88.233亩）出资，金三角公司以现金（不少于2000万元）出资，共同合作开发“金三角”陶瓷市场，合作期限为15年，自2004年7月1日至2019年6月30日止。金三角公司每年向河南省谷物储贸有限公司支付市场使用费，合同对使用费支付方式以及项目报建、施工等进行了约定。同日，两公司又签订一份会议纪要，注明河南省谷物储贸有限公司提供的土地使用证的使用者名称是河南国家粮食储备库（注称谷物公司的股东单位），谷物公司正在办理土地过户手续，金三角公司对此事认可，确认河南省谷物储贸有限公司作为土地出资人的合法性。
2004年6月16日，金三角公司与谷物公司中的个人以公款作为注册资金成立的豫谷公司签订一份合作经营协议，约定两公司以金三角陶瓷城物业管理有限公司的名义共同开发、经营、管理“金三角陶瓷城”。双方共同出资，共获投资收益，合作期以金三角公司与谷物公司签订的合作合同的合作期为准。同时约定了其他具体事项。同年12月20日两公司又签订一份合作经营协议，约定该项目由豫谷公司全部出资，金三角公司根据规划方案组织施工筹建，由金三角公司租赁经营。豫谷公司获取固定收益和利润分配收益。
谷物公司和金三角公司签订合作合同后，金三角公司开始建设陶瓷城市场。2004年9月8日，郑东新区计划财政局以金三角公司违反《郑州市违反城市规划建设工程查处条例》为由对其处罚款x元。2006年9月11日，河南省纪委三室出具报告，建议省粮食厅对谷物公司擅自长期出租国有土地建设“金三角陶瓷城”的问题进行整改，依法理顺经济关系，防止重大国有资产的更大流失。
2007年9月10日，谷物公司收取金三角公司缴纳两笔租赁费共计100万元。2007年12月13日收取金三角公司缴纳租赁费50万元。
2008年3月3日，郑东新区土地管理委员会土地规划局向郑州市国土资源局汇报河南省谷物储贸有限公司未经批准擅自非法出租划拨土地的情况。2008年3月18日，郑州市国土资源局立案查处，经调查、勘测、告知等相关程序，于2008年6月30日对河南省谷物储贸有限公司作出郑国土资罚字（2008）第X号土地行政处罚决定书。该处罚决定认定，河南省谷物储贸有限公司未经批准，于2004年擅自将位于商都路以南（原郑汴路），黄某路以西（原泰山路）x.7平方米国有划拨土地租赁给郑州金三角陶瓷城物业管理有限公司建市场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条的规定，决定处罚如下：1、没收河南省谷物储贸有限公司非法所得（土地使用租赁费）150万元整。2、按非法所得的10%处罚，罚款15万元整。
原判认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告郑州市国土资源局在接到郑东新区土地管理委员会土地规划局汇报谷物公司未经批准擅自非法出租划拨土地的情况后，有权进行调查。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》第二十八条规定，土地使用权出租是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。《划拨土地使用权管理暂行办法》第十二条规定，土地使用者需要转让、出租、抵押土地使用权的，必须持国有土地使用证以及地上建筑物、其他附着物产权证明等合法证件，向所在地市、县人民政府土地管理部门提出书面申请。从上述规定可以看出，出租人已依法取得土地使用权是出租土地的前提，并应经过相关部门批准。根据本案被告调查的情况，涉案土地的实际土地使用权人是河南国家粮食储备库，原告谷物公司不是涉案土地的土地使用权人，原告在不拥有涉案土地使用权的前提下，与其他单位所签订的《合作合同》和《会议纪要》是违法的，侵犯了依法拥有土地使用权的土地使用权人的合法权益，土地使用权人可以通过相关法律途径处理。被告以河南省谷物储贸有限公司未经批准将国有划拨土地租赁给郑州金三角陶瓷城物业管理有限公司的行为属非法转让，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条进行处罚的行为属适用法律错误，且被告作出郑国土资罚字（2008）第X号土地处罚决定没有履行《中华人民共和国行政处罚法》规定的决定程序，程序违法，应予撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2、3目的规定，判决撤销被告郑州市国土资源局2008年6月30日对原告河南省谷物储贸有限公司作出的郑国土资罚字（2008）第X号土地行政处罚决定书。
郑州市国土资源局不服一审判决，提起上诉称：一审法院认为处罚决定适用法律错误的结论是没有根据的。本案中正因为被上诉人不具合法的出租人主体资格，才构成非法出租国有划拨土地。上诉人特提起上诉，请求依法改判。
本院经审理查明的事实与一审一致。
本院认为：被上诉人河南省谷物储贸有限公司与另一公司（豫谷公司）分别将不属于自己的同一处国有划拨土地的使用权，作为其与他人合作的出资，分别与金三角公司签订合作协议，在此情况下上诉人郑州市国土资源局认定河南省谷物储贸有限公司未经批准擅自非法出租划拨土地，属认定事实不清。且被上诉人河南省谷物储贸有限公司在行政程序中明确提出其自2004年至今没有“土地使用租赁费”方面的收入、150万元系纪检部门介入后指定打入被上诉人账上的，而对此问题上诉人郑州市国土资源局未经核实即认定该150万元为被上诉人河南省谷物储贸有限公司的非法所得，属认定事实不清。上诉人郑州市国土资源局将非土地使用权人的谷物公司认定为非法转让土地的行为人，缺乏法律依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。被上诉人的答辩理由成立，本院予以采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
案件受理费50元，由上诉人郑州市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长李岩
审判员崔绍伟
审判员周建强
二00九年二月二十六日
书记员孙某飞
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