原告林某某，男，X年X月X日出生，汉族，无职业，住（略）。
委托代理人刘某某，女，住（略）。
被告沈阳市人民政府，所在地沈阳市沈河区X路X号。
法定代表人李某某，男，市长。
委托代理人吴建平、孙某甲，辽宁申扬律师事务所律师。
第三人辽宁凤祥房地产开发有限公司，所在地沈阳市浑南新区X街X号。
法定代表人孙某乙，董事长。
委托代理人丁丽，辽宁开宇律师事务所律师。
原告林某某不服被告沈阳市人民政府颁发的国有土某使用证一案，于2007年2月1日向本院提起行政诉讼，本院于2007年7月27日作出[2007]沈行初字第X号行政判决，被告及第三人不服，上诉到辽宁省高级人法院，辽宁省高级人民法院于2007年12月4日作出[2007]辽行终字第X号行政裁定，撤销本院[2007]沈行初字第X号行政判决并发回重审。本院于2007年12月24日再次受理后，依法另行组成合议庭，于2008年3月3日公开开庭审理了本案。原告林某某及其委托代理人刘某某，被告沈阳市人民政府的委托代理人吴建平、孙某甲，第三人辽宁凤祥房地产开发有限公司的委托代理人丁丽到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
被告沈阳市人民政府于2003年1月6日核发沈南国用（2003）字第X号国有土某使用证（以下简称X号土某某），土某某记载使用者为第三人辽宁凤祥房地产开发有限公司，座落沈阳市浑南新区X乡X村，地号C4－X号，用途为住宅用地，使用权类型为出让，使用权面积为x.38平方米。
被告向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据有：1、国有土某变更登记申请书；2、申请人法人营业执照、代码证；3、申请人法定代表人身某某明；以上证据证明第三人提出办证申请，被告依申请实施具体行政行为。4、辽政地字［1999］X号土某批复；5、东陵国用［2000］字第x号国有土某使用证（以下简称X号土某某）；6、区长办公会议纪要；7、土某使用权转让协议书；8、国有土某出让审批会签单；9、沈新区地出字［2002］X号批复；10、沈委发［2001］X号市委文件；11、沈南土某字（2002）X号土某出让合同；12、缴纳建设用地基础设施配套费协议书；以上证据用以证明被告依据《土某登记规则》的法定程序对第三人地块权属情况进行审查，明确该地块初始使用权类型为行政划拨，划拨转出让经过有批准权的人民政府的批准，审批程序合法，第三人通过出让形式取得土某使用权成为使用人，该地块权属无其他争议。13、土某出让金收据；14、契税完税凭证；以上证据证明第三人按照法律规定缴纳了国有土某使用权出让金及其他相关契税。15、办理土某登记勘察界限回执；16、宗地图；以上证据证明被告依据《土某登记规则》的法定程序，对第三人申请登记地块进行地籍调查。17、沈阳市浑南新区核发《国有土某使用证》承办单，证明被告依据《土某登记规则》，经审查认为第三人的申请符合法律规定，地块权属无争议，符合发放国有土某使用权证的条件，予以登记备案。被告提交的法律依据有：1、《中华人民共和国土某管理法》；2、《中华人民共和国土某管理法实施条例》；3、《中华人民共和城市房地产管理法》；4、《土某登记规则》。被告提供上述法律依据用以证明被告具备法定职权，发证适用法律正确。
原告林某某诉称，被告为第三人颁发的X号土某某是从X号土某某证下土某出让给第三人而补办的土某某，该行政行为是违法的行为：1、X号土某某是过期失效证件；2、被告核发的X号土某某没有《建设用地规划许可证》，沈规土某字99年第X号《建设用地规划许可证》是过期失效证件，不是第三人开发凤祥二期和续建凤祥二期工程用地的规划许可证。3、被告将X号土某某分两次出让给第三人是违法行为。故请求依法撤销被告为第三人核发的X号土某某，由被告负责本案的诉讼费。
原告在起诉时，提供了X号土某某、原告的房证、土某某、身某某等证据材料，以证明原告具备主体资格。
原告向本院提供的证据、依据有：1、辽政地字［1999］X号土某批复；2、国务院关于深化改革严格土某管理的决定（国发［2004］X号）；3、《土某管理法》；4、《城市规划法》；5、X号土某某；6、《建设用地规划许可证》沈规土某字99年第X号；7、关于申请调整浑河堡村规划的报告；8、地籍证明表；9、国务院办公厅国办发（2004）X号通知；10、22.40－36.40图纸（部分）。原告提供上述证据，证明被告作出的具体行政行为违法，被告违反法律规定，不符建设用地和具体行为的法定程序，原告的房屋在图纸上。
被告辩称，被告依据法定职权实施国有土某使用权登记发证具体行政行为，且行为合法，第三人提交的材料内容符合法律要素的要求，地块权属明确，具备发证的法定条件，故予以发证登记。原告不具备原告的主体资格，其与被诉土某某无法律上的利害关系，且已经超过法定的三个月以及2年的起诉期限。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。本次庭审中，被告又辨称，按照当时执行的文件标准，出让金172/平方米是高于当时基准地价的，登记发证时，不会审查出让金的标准问题，评算缴纳凭证即可，并于庭后向本院补充提交了沈阳市土某管理局、沈阳市物价局文件沈土某x%X号《关于调整沈阳市城区国有土某级别和使用权出让金标准的通知》，沈阳市规划和国土某源局文件沈规国土某[2002]X号《关于印发城区土某级别、基准地价和出让金、租金标准的通知》。
第三人述称，原告不能证明其宅基地在第三人被诉土某某范围内，原告的土某某在X号土某某发放时已经无效了，故原告没有主体资格。
经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的X号证据能够证明第三人向被告提出了登记申请；X号证据能够证明第三人的营业资格；X号证据能够证明第三人的法定代表人情况；X号证据能够证明辽宁省人民政府作出批复，将东陵区X乡X村X.4565公顷居民点用地征为国有；X号证据能够证明X号土某某颁发单位、土某使用者以及使用权类型、面积等情况；X号证据能够证明沈阳市东陵区X乡浑河堡农工商公司（以下简称浑河堡农工商公司）与第三人签订土某使用权转让协议的具体内容；X号证据能够反映沈阳市规划和国土某源局浑南新区分局对土某出让的审批情况；X号证据能够证明浑南新区管委会作出同意向第三人出让土某使用权（补办手续）的批复；X号证据能够证明第三人与沈阳市浑南新区管理委员会（以下简称浑南管委会）签订土某出让合同；X号证据能够证明浑南管委会与第三人签订缴纳建设用地基础设施配套费协议书的事实以及协议书的内容；13、X号证据能够证明第三人缴纳了土某出让金以及契税，15、X号证据能够证明被告履行了土某登记勘界程序，故本院对上述证据均予以采信。被告提供的X号证据与本案被诉土某某无直接关系，并非审查土某某合法性的法定要件；X号证据不能证明浑南管委会具有划拨土某转出让的审批权，故本院均不予采信。
原告提供的X号、X号证据，与被告提供的X号、X号证据相同，故不再赘述；X号、X号、X号、X号证据实为法律依据及规范性文件，故不作为证据认定；X号、X号、X号证据与本案被诉土某某无直接联系，故不能实现原告证明目的，本院不予采信；X号证据以及原告起诉时提交的证据能够证明原告具备提起本诉的原告资格，本院予以采信。
经审理查明，1999年9月6日，辽宁省人民政府作出辽政地字［1999］X号土某批复，将东陵区X乡X村X.4565公顷居民点用地征为国有，作为农民住宅建设用地。2000年1月31日，浑河堡农工商公司与第三人签订土某使用权转让协议，将位于浑河堡沈营公路东西两侧农民住宅区约160亩、10.6万平方米的土某使用权有偿转让给第三人。2000年6月27日，沈阳市东陵区人民政府为浑河堡农工商公司核发X号土某某，土某面积x平方米，土某使用权类型为行政划拨。2001年5月6日，浑河堡农工商公司与第三人签订土某转让协议书，将上述x平方米土某使用权转让给第三人。2002年1月4日，浑河堡农工商公司以及第三人提出国有土某变更申请。2002年5月8日，浑南管委会与第三人签订沈南土某字（2002）X号国有土某使用权出让合同，将上述土某中使用面积为x.38平方米的土某出让给第三人，出让金缴纳的标准为172元／平方米，应缴出让金总额为748.412万元。2002年5月10日，浑南管委会作出沈新区地出字［2002］X号批复，同意向第三人出让上述x.38平方米土某使用权（补办手续）。截止到2002年12月27日，第三人将748.412万元土某出让金交齐。2003年1月6日，被告为第三人核发X号土某某。原告在该土某某范围内有一处房屋，在拆迁过程中。原告自述于2006年12月20日在浑南管委会上访时得知该证内容，因不服该证，遂提起本诉。
在本案审理过程中，由本院主持经各方当事人到场指认，能够确认除原告房屋所在土某及附近小范围外，X号土某某所涵盖其余部分土某已施工完毕。
本院认为，根据《中华人民共和国土某管理法》第十一条第三款的规定，被告具有核发土某某的职权。根据现场勘查，并结合图纸以及庭审调查，能够认定原告的房屋在第三人X号土某某范围内，原告与X号土某某存在利害关系，具有原告主体资格。原告起诉的另一个重要原因是未得到补偿，仍然持有房证和土某某。但是，该地区已经在1999年由辽宁省人民政府批准被征为国有，即使原告尚持有集体土某建设用地使用权证，也不能改变该地区土某性质已经变为国有这一事实，原土某使用者交付土某是必然的，至于是否应该得到补偿和安置应通过正常途径予以解决，集体土某一经被征为国有，由此而产生的征地补偿、安置争议不影响征用土某方案的实施。
本案中，审查被告提交的证据，能够认定原告所诉X号土某某的核发并非初始登记，而是浑河堡农工商公司未经有权机关批准，先将划拨土某转让给第三人，再经浑南管委会批复，同意由第三人补办土某出让手续，最后办理的土某使用权变更登记，其中存在事实根据不足、程序违法的问题：
1、被告在法定举证期限内未向本院提交确定土某出让金为172元/平方米的依据，应视为当时对土某出让金缴纳标准的核准缺少事实根据。本次审理中，被告虽然在庭审后补充提交了相关的文件，但不能作为证明被诉具体行政行为合法性的证据。
2、根据《中华人民共和国城镇国有土某使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款的规定，划拨土某使用权需经市、县人民政府土某管理部门和房产管理部门的批准方可转让。又根据《中华人民共和城市房地产管理法》第三十九条第一款的规定，以划拨方式取得土某使用权的，转让房地产时，应当按照国务院的规定，报有批准权的人民政府审批，有批准权的人民政府准予转让的，方可由受让方办理土某使用权出让手续。
本案中，划拨土某未经有权机关批准浑河堡农工商公司即先予转让，被告称浑南管委会已经批准并下发了补办出让手续的批复，经本院审查，该批复从内容上看，为浑南管委会同意第三人补办土某出让手续，并非同意浑河堡农工商公司将划拨土某使用权转让给第三人的批复；从时间上看，转让协议在先，浑南管委会作出该批复在后，时间倒置；从审批权限看，被告未向本院提交证据证明浑南管委会为批准划拨土某转出让的有权机关。综上，应视为浑河堡农工商公司未经有权机关批准，将划拨土某转让给第三人，是为转让的依据不足；浑南管委会出让第三人土某
的行为违反了上述法律规定的程序，是为程序违法。
3、按照《土某登记规则》第三十四条的规定，划拨土某使用权依法办理土某使用权出让手续的，土某使用者应当在缴纳土某使用权出让金后三十日内，持土某使用权出让合同、出让金缴纳凭证及原《国有土某使用证》申请变更登记。本案中，被告提交的证据中，按照《浑南新区国有土某使用权出让合同》第十条、第十一条的约定，第三人应该在全额缴纳748.412万元土某出让金之后，才能办理土某使用权登记手续，领取国有土某使用证，被告提交的证据，能证明第三人在2002年8月28日、2002年12月27日缴纳土某出让金，但缴款收据注明的系根据土某合同（2002）第X号，而非本次诉争土某所涉及的土某合同（2002）第X号。同时，被告提交的《缴纳建设用地基础设施配套费协议书》中，约定配套费为548.445万元，同时约定不按协议规定缴纳该款，不予办理土某登记手续。被告未提交缴纳土某配套费的收据，不符合土某出让合同的约定，被告当时未尽全面的形式审查义务，据此给第三人办理土某使用权变更登记手续、进而核发土某使用权证，明显违反法定程序。此外，本案被诉X号土某某的发证依据之一，即X号土某某的前置行为，原土某使用证——X号土某某，其核发机关为东陵区人民政府，而本案被诉的X号土某某的发证机关为被告，表现为原证与新证的发证机关不一致，违反了《中华人民共和国土某管理法实施条例》第六条的规定，且原土某某的发证机关为区级人民政府，亦不符合《中华人民共和国土某管理法》第十一条第三款规定。
综上，被告为第三人核发的X号土某某，划拨土某转出让未经有权机关批准，转让的依据不足，出让的程序违法，给第三人办理土某使用权变更登记手续、并予以核发土某使用权证的程序违法，理应依法予以撤销，尤其是有关土某出让金172元/平方米这一标准的核准确认，被告在诉讼中没有提交相应的证据材料，未尽完全的举证义务，致使本院认定对该项审查缺少事实根据，被告对此负有责任。但考虑到目前X号土某某范围内绝大部分的地块已经建设完毕，撤销该土某某将会给国家利益以及公共利益造成重大损失，故依照《中华人民共和国土某管理法》第十一条第三款、《中华人民共和城市房地产管理法》第三十九条第一款、《中华人民共和国土某管理法实施条例》第六条，参照《土某登记规则》第三十四条，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：
一、确认被告沈阳市人民政府于2003年1月6日为第三人辽宁凤祥房地产开发有限公司核发的沈南国用（2003）字第X号国有土某使用证违法；
二、责令被告在程序上采取相应的补救措施。
案件受理费100元由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于辽宁省高级人民法院。
审判长孟浣
代理审判员唱英梅
代理审判员王继东
二○○八年四月二十九日
书记员高宝鑫
本案判决所依据的相关法律
一、《中华人民共和国土某管理法》第十一条第三款：单位和个人依法使用的国有土某，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；其中，中央国家机关使用的国有土某的具体登记发证机关，由国务院确定。
二、《中华人民共和城市房地产管理法》第三十九条第一款：以划拨方式取得土某使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土某使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土某使用权出让金。
三、《中华人民共和国土某管理法实施条例》第六条:依法改变土某所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土某使用权转移的，必须向土某所在地的县级以上人民政府土某行政主管部门提出土某变更登记申请，由原土某登记机关依法进行土某所有权、使用权变更登记。土某所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。
依法改变土某用途的，必须持批准文件，向土某所在地的县级以上人民政府土某行政主管部门提出土某变更登记申请，由原土某登记机关依法进行变更登记。
四、《中华人民共和国城镇国有土某使用权出让和转让暂行条例》第四十五条第一款：
五、《土某登记规则》第三十四条：划拨土某使用权依法办理土某使用权出让手续的，土某使用者应当在缴纳土某使用权出让金后三十日内，持土某使用权出让合同、出让金缴纳凭证及原《国有土某使用证》申请变更登记。
六、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十八条：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施；造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”
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