原告励某（系宁波某制衣厂业主），男，1961年出生，汉族，浙江省宁波市人，住（略）。
委托代理人袁某（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。
委托代理人杨某（特别授权代理），浙江之星律师事务所律师。
被告宁波市国土资源局，住所地（略）。
法定代表人柴某，男，局长。
委托代理人胡某（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。
委托代理人方某（特别授权代理），男，宁波市国土资源局工作人员。
原告励某不服被告宁波市国土资源局于2010年7月23日作出的甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定，于2011年2月21日向本院提起行政诉讼。本院于同月28日受理后，于同年3月1日向被告送达起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭进行审理。本院于2011年3月16日公开开庭审理了本案。原告励某及其委托代理人袁某、杨某，被告宁波市国土资源局的委托代理人胡某、方某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
宁波市国土资源局于2010年7月23日作出甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定，认定宁波某制衣厂自2005年起擅自将部分工业用地的厂房改作商业用房，不按照批准的用途使用国有土地建筑占地面积938平方某，建筑面积1125平方某。2010年1月25日，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，发出责令整改通知，责令宁波某制衣厂三个月内自行纠正，但该厂至今未自行纠正。上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，属于土地违法行为。为此，依照《中华人民共和国土地管理法》第八十条、《浙江省实施办法》第四十九条的规定，对宁波某制衣厂不按照批准用途使用国有土地的行为作出如下处罚：1.责令三个月内交还不按照批准用途使用的国有土地面积938平方某。2.处以每平方某25元人民币的处罚，共计x元。
被告宁波市国土资源局于2011年3月8日向本院提供了以下作出被诉具体行政行为的证据材料、法律依据：
1.被告工作人员分别于2010年6月10日、2010年6月13日向高亚君所作的询问笔录二份，现场勘测笔录一份，土地审批材料一套，土地证宗地平面图、励某的身份证、组织机构代码证、厂房租赁协议、租赁合同各一份，以证明原告厂房是工业用途，原告将占地面积938平方某，建筑面积1125平方某的房屋用于经营的事实。
2.《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条、《浙江省实施办法》第四十九条、《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，以证明被告作出的土地行政处罚适用法律正确。
3.整改通知及送达回证、土地违法案件立案呈批表、土地行政处罚告知书、土地行政处罚听证告知书及送达回证、原告的书面申辩函、听证通知书及送达回证、听证会签到表、听证笔录、听证会报告书、送达回证各一份，照片三张，以证明被告作出土地行政处罚程序合法的事实。
原告励某诉称：被告作出的甬土东旅行罚（2010）X号行政处罚决定不合法，理由如下：1.认定事实错误。本案改变的是厂房用途，并不是土地用途，而且只是改变一楼厂房的用途。2001年11月，原告取得土地使用权后，建造了三层工业厂房，并取得了房屋所有权证，符合土地出让合同约定的土地用途。同时改变厂房用途的行为主体不是原告，而是厂房的承租人。2.适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条的规定只适用尚未取得不动产物权之前的情形，实际上原告已取得房屋所有权证及土地使用证，因此被告无权收回原告的土地使用权，也无法执行。另外，承租人改变厂房用途符合法律规定，既得到当地镇人民政府及工商部门的同意，也符合市工商局关于自主经营鼓励某业的精神，在实践中也比较普遍，同时符合宁波市人民政府《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》的规定，属于补办出让手续的范畴。原告在收到土地行政处罚决定后向宁波市人民政府申请复议，复议机关维持了原处罚决定。为此，请求撤销被告作出的甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定。
原告向本院提供以下证据材料及法律依据：
1.身份证、营业执照复印件各一份，以证明原告主体适格的事实。
2.租赁合同、租用合同复印件各一份，以证明原告并未改变土地和厂房用途的事实。
3.房屋所有权证、国有土地使用证复印件各一份，以证明原告对涉案房屋、土地享有物权的事实。
4.宁波市工商局《关于支持自主经营鼓励某业发展的意见》（甬工商企注（2010）X号）、宁波市政府甬政发（2010）X号《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》第四条第一款，以证明本案的土地可以改成商业用地的事实。
5.《国土资源听证规定》第九条第二项、《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第十七条第三项的规定，以证明被告作出土地行政处罚程序不合法。
6.宁波市人民政府甬政复决字（2010）X号行政复议决定书复印件1份，以证明原告起诉前曾经复议程序，符合法律规定。
被告宁波市国土资源局辩称：1.被告作出的土地行政处罚决定认定事实清楚，证据充分。被告经过调查查明，原告开设的宁波某制衣厂坐落于宁波市X村，2001年9月4日原宁波市鄞县人民政府批准供地给宁波某制衣厂，该地出让年限为50年。2004年该厂建造完毕。2005年起，该厂将部分厂房陆续以出租方某改作商业用房，总计占地面积938平方某，建筑面积1340平方某。2.被告作出的行政处罚决定适用法律正确，原告所诉称的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、第八十条的规定只适用于尚未取得不动产物权之前的观点是不正确的。不管是否取得物权，如何使用土地都要受到土地管理法的调整和制约。被告认为当时镇人民政府及工商部门无权同意原告改变土地用途，宁波市人民政府《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》是在被告作出土地行政处罚决定后出台的，对本案没有溯及力，且法律的效力大于该文件的效力。4.被告作出的土地行政处罚决定程序合法。被告先责令原告整改，但原告未按期整改，在查清事实的情况下，告知原告可以申请听证等权限，在原告申请听证后，被告组织了听证会，之后才作出土地行政处罚决定，并依法送达行政处罚决定书。故请求维持被告作出的行政处罚决定。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告宁波市国土资源局提供的证据材料1，原告对其的真实性没有异议，但认为该组证据在听证时并没有出示，不能认定其合法性。同时，原告出租厂房给他人时，不是原告改变房屋用途，而是承租人改变房屋用途。而且即使改变房屋用途也不等于改变土地用途。另外，原告从厂房建好后至今均未改变过房屋结构等。被告反驳称，从笔录上可以反映原告出租厂房给他人用于经营是明知的，对原告提出没有改变过房屋结构等主张无异议。本院认为原告对该组证据真实性无异议，能证明被告欲证明的事实，本院予以认定。对被告提供的作为证据材料2的法律依据，原告认为适用错误，扩大了处罚的范围，也无法执行。本院认为结合本案的事实，能证明被告适用法律正确。对被告提供的证据材料3，原告认为整改通知是本案的重要环节，是行政处罚决定的前置条件，由被告的内设机构作出是无效的。被告的整改通知应该发给承租人，原告无法履行。听证笔录可以反映在听证阶段被告并没有出示过证据，其他证据材料无异议。被告反驳称，整改通知是被告授权东钱湖分局作出的，有相应的法律效力。至于原告认为整改通知不好操作，与被告无关。听证笔录中的相关案情介绍中，已对证据进行了陈述。本院认为整改通知即使是被告授权东钱湖分局作出，也应该以被告的名义作出，现由其内设机构作出整改通知有瑕疵，但法律并未规定整改通知是作出土地行政处罚决定的前置条件，故不影响本案的处理。关于听证笔录，根据《中华人民共和国处罚法》第四十二条第（六）项的规定，调查人员须提出当事人违法事实、证据和行政处罚建议，但本案听证笔录中只记载了被告方某作人员对案件事实进行了陈述，没有提出证据和行政处罚建议，程序不当，其他程序方某的证据材料原告无异议，本院予以认定。
对原告提供的证据材料1，被告无异议，本院予以认定。对原告提供的证据材料2，被告对其真实性无异议，但认为是作为店面房出租，已改变了土地用途。原告反驳称，从合同看，很清楚合同约定出租厂房。本院认为该组证据能证明原告将部分厂房出租的事实。对原告提供的证据材料3，被告无异议，本院予以认定。对原告提供的证据材料4，被告对其的真实性无异议，但认为宁波市工商局《关于支持自主经营鼓励某业发展的意见》中第六条中“相关主管部门”，应是房管部门不是镇政府，且认为宁波市政府甬政发（2010）X号《关于调整工业用地结构促进土地节约集约利用的意见（试行）》是在行政处罚决定作出后才施行的，对本案没有溯及力。本院认为该规范性文件不适用本案。对原告提供的证据材料5，被告认为在听证中已出示过证据，不存在违法情形。本院认为该证据材料是关于听证的具体规定，应该适用本案。对原告提供的证据材料6，被告没有异议，本院予以认定。
经审理查明：原告励某是宁波某制衣厂的业主。2001年9月4日经原宁波市鄞县人民政府批准供地给宁波某制衣厂7670平方某土地建造厂房，该土地座落于宁波市X村，出让年限为50年。该厂建造后，经宁波某制衣厂申请，2003年1月26日宁波市人民政府向其核发了甬东旅国用（2003）字第36－X号国有土地使用证，该证载明土地用途为工业用地，使用权面积为6146平方某。2003年1月28日宁波市房产管理局向其核发了甬房权证东旅字第F（略）号房屋所有权证，该证载明该工业用房一幢为三层、一幢为二层，建筑面积为3383.1平方某。之后，原告陆续将部分厂房出租，租赁期限为一至三年，其中一楼部分出租建筑面积为938平方某，二楼部分出租187平方某。出租的房屋用于经营。2010年1月25日宁波市国土资源局东钱湖旅游度假区分局向宁波某制衣厂发出整改通知，并于同月29日送达，责令其收到通知后三个月内自行纠正土地违法行为，原告未予纠正。2010年6月10日被告向原告家属询问后于同月10日立案，经现场勘测及调查后于2010年7月12日向原告发出听证告知书，原告申请听证，被告于2010年7月23日举行了听证会，且于同日作出甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定，并于2010年7月29日送达，原告不服向宁波市人民政府申请复议，经复议，宁波市人民政府于2011年1月19日作出甬政复决字［2010］X号行政复议决定，维持被告作出的土地行政处罚决定。原告不服，向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的该土地行政处罚决定。
本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第八十条的规定，宁波市范围内改变土地用途的行政处罚是被告宁波市国土资源局的法定职责。原告励某在经批准取得的国有工业用地上建造了厂房，并将部分厂房出租给他人，因其疏于管理，出租的厂房实际用于经营，属于改变土地用途，原告系该房屋所有人应该相应承担改变土地用途的责任。被告按照《中华人民共和国土地管理法》第八十条规定的改变土地用途作出土地行政处罚决定并无不当。被告在作出土地行政处罚决定前，由其派出机构东钱湖旅游度假区分局向原告发出责令整改通知书，限期其改正违法行为，但原告到期未予整改，被告作出收回原告土地使用权的行政处罚符合法律规定。被告在听证程序中没有证据证明其出示了有关证据材料有瑕疵，但并不构成撤销的理由。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项规定，判决如下：
驳回原告励某要求撤销被告宁波市国土资源局于2010年7月23日作出甬土东旅行罚（2010）X号土地行政处罚决定的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告励某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方某事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局预算外资金，账号为（略），开户银行为中国银行宁波市分行；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期限届满后七日内预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审判长王某萍
审判员唐永德
人民陪审员冯友华
二0一一年五月九日
本件与原本核对无异
代书记员郑玲
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