广东省江门市中级人民法院
行政判决书
(2005)江中法行终字第X号
上诉人(原审原告)江门市北贸集团有限公司，住所：江门市X路X号二楼。
法定代表人林某某，经理。
委托代理人龙凤文，广东太平洋联合律师事务所江门分所律师。
委托代理人尤艳艳，河南洛神律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)江门市国土资源局，住所：江门市X路X号。
法定代表人蓝某某，局长。
委托代理人焦某某，该局干部。
委托代理人索某某，江门市房产管理局干部。
上诉人江门市北贸集团有限公司因诉江门市国土资源局土地行政处理一案，不服江门市蓬江区人民法院(2005)江蓬法行初字第X号行政判决书，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院审理认定：1984年12月5日，江门市人民政府以“江府办函(1984)X号《关于北街贸易区开发公司续征白石乡土地的复函》”，批准上诉人分期办理征用江门市白石的良化围、丁角围土地108亩。上诉人随后办理了上述土地的征用手续，并进行了大部分的商住楼开发建设，但对争议的7.1亩土地整幅仍闲置，至今未开发建设。2002年12月20日，江门市国土地管理委员会召开工作会议，决定对闲置土地进行处置。2003年1月9日被上诉人，作出了江国土资字(2003)X号《关于收回江门市X街贸易区开发公司土地使用权的通知》，决定以10万元/亩的补偿，收回上诉人位于良化围地段面积为7.1亩的土地使用权，由上诉人将原批文、土地证送回办理有关土地收回手续。上诉人不服，遂向法院提起行政诉讼。
另查明，1995年8月25日，江门市X街贸易区开发公司经江门市体制改革领导小组批准变更为江门市北贸集团有限公司，该司被收回土地使用权的7.1亩的土地没有领取《国有土地使用证》。
原审法院认为，对土地的管理和监督，依法对闲置土地进行处置是被上诉人的法定职责。根据原国家土地管理局[(1997)国土(法)字第X号]《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》：“一、依照《土地管理法》第十九条的规定，对用地单位已撤销或者迁移的；未经原批准机关同意，连续二年未使用的；不按批准的用途使用的；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定”的规定，本案中被上诉人对上诉人作出《关于收回江门市X街贸易区开发公司土地使用权的通知》，属于行政处理决定的具体行政行为。《闲置土地处置办法》(国土资源部第X号令)第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：(一)国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；……”。
上诉人自1985年取得良化围等地段面积108亩的土地使用权后，其中为7.1亩的整幅土地，至2002年12月20日仍未开发建设，符合可以认定为闲置土地的情形。《闲置土地处置办法》第三条规定：“市、县人民政府土地行政主管部门对其认定的闲置土地，应当通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案，闲置土地上依法设立抵押权，还应通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。处置方案经原批准用地的人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。处置方案可以选择下列方式：……(五)政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；……”。被上诉人针对上诉人闲置土地的行为，作出关于收回土地使用权的通知，属于“通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案”，是符合法律规定的。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”被上诉人所举证据中的“江国土地资(利用)函字(2003)X号《关于收回北贸公司土地有关补偿问题的复函》”和“江资委办(2003)X号《关于江门市北贸集团公司资产减值的批复》”，是在作出了具体行政行为后才收集的，上诉人对其证据效力的异议成立，该二份证据法院不予采纳。因此，被上诉人对上诉人作出的收回土地使用权的行政处理决定证据充分，适用法律正确，符合法定程序，依法应予维持。上诉人的诉讼请求缺乏法律依据，法院不予支持，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法.若干问题的解释》第五十六条第(四)项之规定，判决如下：驳回江门市北贸集团有限公司的诉讼请求。案件受理费100元，由上诉人江门市北贸集团有限公司负担。
上诉人江门市北贸集团有限公司不服原审判决，上诉称：1984年12月5日，江门市人民政府以“江府办函(1984)X号《关于北街贸易区开发公司续征白石乡土地的复函》，批准了上诉人分期办理征用江门市X乡良化围、丁角围土地108亩。上诉人随后办理了上述征用手续，并进行了大部分的商住楼开发建设。1995年8月25日，经江门市体改委员江改(1995)X号《关于同意设立江门市北贸(集团)有限公司的批复》，上诉人将公司原名称某门市X街贸易开发公司变更为江门市北贸集团公司。上诉人所征用地块的开发及利用完全符合《土地管理法》及有关法律法规的规定，并正在持续，而被上诉人在没有任何证据和法律依据的情况下，把上诉人依法取得的土地使用权无故收回，且严重违反了法律程序，作出的决定也不告知上诉人复议或诉讼的权利，严重侵害了上诉人合法权益。原审法院认定事实自相矛盾，既认定上诉人征用的108亩土地是一个批文批准，进行了大部分的商住楼开发建设，但同时认为上诉人对争议的7.1亩土地整幅闲置，至今仍未开发建设，将“一幅”土地和“一宗”土地混为一谈，认为只要有整幅土地未开发就属于闲置土地，是毫无事实和法律根据的；且原审法院在无证据证实双方争议的7.1亩土地是否属“闲置”土地就依据《闲置土地处置办法》第三条认定被上诉人针对上诉人闲置土地的行为属于“通知土地使用者，拟订该宗闲置土地处置方案”，是符合法律规定的说法，是不能成立的。综述，被上诉人认为上诉人所征用土地是闲置土地缺乏事实和法律根据，请求二审法院依法撤销被上诉人的处理决定及原审判决。
被上诉人的江门市国土资源局辩称：一、本案争议的焦某是7.1亩土地是否属闲置土地。该土地是90年代初划拨给上诉人使用，上诉人至今均未实施开发建设，地块一直闲置，空无一物，且有照片所证实。二、对于上诉人的7.1亩闲置用地收回，被上诉人是依照《中华人民共和国管理法》第三十七条第一款“禁止任何单位和个人闲置，荒芜耕地。已办理审批手续的非农业建设占用耕地……连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府收回用地单位的土地使用权”，所以被上诉人因该宗土地闲置而决定收回，法律的依据是充分的。三、上诉人称被上诉人作出决定未告知其复议或上诉的权利是违反法定程序。上诉人认为，相关的法律并未规定作出收地通知必须要写明行政相对人的诉权或行政复议权，且最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民，法人或者其他组织诉权或起诉期限的……知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算……起诉最长不得超过2年。显然，上诉人虽未告知上诉人可以诉讼或复议，但不影响上诉人行使诉讼或复议权利。四、上诉人认为其所征用的108亩土地是一个批文，属一宗土地，且认为一审没有充足证据认定争议7.1亩土地是单独的一宗土地，这均是上诉人对我国土地政策理解错误和对一审证据认识不清。依我国土地管理的理论，只要被权属界址线所封闭的地块都称为一宗地。界址线反映了权属区域的大小及相邻权属单位的位置关系。上诉人称征用108亩土地是一宗地，但应当明确的是它是由若干宗地组成的。是可以分割的，本案争议所指的7.1亩土地实际上是两宗地。这两块地都是各自独立的一宗地，被上诉人江国土资字(2003)X号收回7.1亩土地的通知已标有附图。因此，被上诉人有确凿的证据证明应收回土地单独的一宗地。综述，被上诉人作出具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。
二审期间，双方当事人确认：被上诉人以闲置用地名义收回的7.1亩土地是被上诉人从上诉人征用的108亩土地中，测量所得尚未开发的土地面积。
本院认为：对土地的管理和监督，依法对闲置土地进行处置是被上诉人的法定职责。据国家土地管理局(1997)国土(法)字第X号《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》第一条规定，“依照《土地管理法》第十九条的规定对用地单位已经撤销或者迁移的；未经批准机关同意，连续2年未使用的；不按批准的用途使用；公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的，土地管理部门报县级以上人民政府批准，依法收回用地单位的国有划拨土地使用权，属于行政处理决定”，因此，本案中被上诉人对上诉人作出的《关于收回江门市X街贸易开发公司土地使用权的通知》，属于行政处理决定。被上诉人依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂让条例》的有关规定，向上诉人以《关于收回江门市X街贸易开发公司土地使用权的通知》作出行政处理决定，以每亩单价10万元收回上诉人位于江门市X路南侧良化围用地面积7.1亩的划拨土地使用权，违反《闲置土地处理办法》第五条规定的“收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，用地批准书，注销土地登记和土地证书”的规定，且没有告知上诉人享有的行政和司法救济途径，属于程序违法，且适用法律条款不明确；单方承诺按每亩10万元价格补偿土地款给上诉人，缺乏法理依据。其在二审期间，认定向上诉人收回的土地是其从上诉人征用土地的108亩中闲置未开发的土地中通过测量后所得上诉人征用的108亩土地是由若干宗地所组成，但被上诉人至今仍没有充足证据证实其测量所认定并决定收回的7.1亩土地是单独的一宗闲置土地。综上所述，因此，被上诉人作出收回现争议土地决定时认定事实的主要证据不足，违反法定程序；原判决认定事实不清，适用法律欠当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第㈢项，第五十四条第㈡项第一目和第三目规定，判决如下：
一、撤销江门市蓬江(2005)江蓬法行初字第X号行政判决；
二、撤销江门市国土地资源局江国土资字(2003)X号《关于收回江门市X街贸易区开发公司土地使用权通知》。
二审案件受理费100元由被上诉人江门市国土资源局负担。
本判决为终审判决。
审判长张志强
审判员冒庭媛
审判员黄国坚
二○○五年六月九日
书记员聂健青
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