湖南省永州市中级人民法院
行政判决书
(2011)永中法行终字第X号
上诉人（原审被告）道县人民政府。住所地，道县X镇X街X号。
上诉人（原审第三人）道县濂溪山庄管理委员会。住所地，道县X路。
被上诉人（原审原告）道县X区居民委员会。
被上诉人（原审原告）道县X区居民委员会第二组。
原审第三人何某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
原审第三人蒋某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
原审第三人唐某，男，X年X月X日出生，汉族，住（略）。
道县人民政府、道县濂溪山庄管理委员会（以下简称濂溪山庄管委会）因土地行政管理一案，不服江永县人民法院于二○一一年一月三十日作出的（2010）江永法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2011年4月1日公开开庭审理了本案。上诉人道县人民政府的委托代理人何某吉、喻成剑，上诉人濂溪山庄管委会的委托代理人吴跃明，被上诉人道县X区居民委员会（简称西洲居委会）的法定代表人程安能及委托代理人刘恩洪，被上诉人道县X区居民委员会第二组（简称西洲居委会第二组）代表人王国昌，原审第三人蒋某、唐某到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原审法院认为，被告道县人民政府道政处决字[2009]第X号土地权属处理决定书将争执地的所有权性质某定为国有土地，事实不清，证据不足。理由为：(一)省移民领导小组《关于柘溪等四个水库移民工作座谈会情况的报告》以及省委[62]X号文件只是政府的一种抽象行政行为，属于赋权性行为，即因双某水库建设需要有权对海拔171.77米以下的农村集体土地进行征收，但并不是有了这些文件，凡海拔171.77米以下的农村集体土地就变成了国有土地，要使其中的集体土地转变为国有土地还必须进行具体的征收，并依法、依规给予补偿，已发生法律效力的道县人民法院(2008)第X号行政判决主要是以该理由撤销了道县人民政府针对争执地为唐某颁发的（2003）道建批字第lX号、第X号《永州市村(居)民商住用地批准书》；(二)被告道县人民政府提交的1964年11月25日“双某水库(道县X区)移民安置进度统计表”载明的迁移安置情况包含“已迁移的”、“已妥善安置的”、“未安置的”“未迁移的”等栏目，充分说明了海拔171.77米以下水淹区并未全部移民，移民费发放对象为已迁移的村民；(三)被告道县人民政府提交的1964年11月25日“双某水库(道县X区)移民经费、器材到户查对情况统计表”对万家庄公社(含民族村)的查对情况为：应领经费150,633.12元，已领经费89,076.08元，欠领155户、564人、63,674.31元，充分证明：①移民经费没有足额、足户发放；②具体到原民族村，实际发放了多某户、多某、多某金额，具体补偿了哪些项目，统计表均没有体现出来，不能证明道县人民政府为征用争执地向原民族村进行了补偿；(四)原告西洲居委会第二组自从1984年10月16日(将争执地一部分转让给蒋某寿和金铁钢的时间)以前，一直对争执地行使现实管辖权；《确定土地所有权和使用权若干规定》[1995年3月11日国家土地管理局(1995)国土籍字第X号]第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用原集体所有土地的，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农村集体所有制企、事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。”争执地既没有出现“被全民所有制单位、城市集体所有制单位使用”的前提条件，也未出现上述6种属于国家所有的现实情形中的任何某种；(五)道县人民政府办公室道政阅[1996]X号《关于西洲居委会与濂溪山庄经济开发区管委会土地问题的会议纪要》第二条规定：“根据湖南省委[62]X号文件规定，以及濂溪河57年水文资料，濂溪山庄范围内的河南岸第三横道东西两侧水凼土地所有权归国家。”没有确定具体的四至界线，不能证明包含了争执土地；(六)1982年5月《国家建设征用土地条例》发布以后，国家对于建设征地已有一套完备的法律、法规，上述会议纪要不能代替法定的土地征用程序。濂溪山庄管委会系农民集体经济组织以外的单位，在争执土地尚未被征用为国家土地的情况下，被诉具体行政行为仍将争执土地认定为国有土地并将使用权确权给濂溪山庄管委会，既无事实依据，也无法律依据。综上所述，被告道县人民政府没有提供证据证明从1962年9月《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设用地征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用过争执地；没有提供充分的证据证明，对争执地所有权人西洲居委会第二组进行一定补偿或安置劳动力；也没有提供证据证明，从1982年5月《国家建设用地征用土地条例》公布以后，按照相关征地法律、法规规定的征地程序，把争执地征用为国有土地。被告道县人民政府在争执地没有被征用为国有土地的情况下，将争执地的使用权确权给濂溪山庄管委会于法无据。因此，被诉具体行政行为道县人民政府道政处决字[2009]第X号土地权属争议处理决定书的主要证据不足。据此判决，撤销被告道县人民政府作出的道政处决字[2009]第X号《关于濂溪河南岸第三横道东西两侧土地权属争议处理决定书》和永州市人民政府永政复决字[2010]第X号行政复议决定书。
宣判后，道县人民政府、濂溪山庄管委会不服，向本院提起上诉称：1、湖南省委[62]X号《要抓紧做好水库移民工作—省委批转省委移民领导小组办公室的报告》系专门针对四个水库的移民工作下发的文件，属具体行政行为。2、海拨171.77米以下的土地按省委文件已被征用，本案争执地从1961年3月起被湖南省人民政府征用，成为双某水库的淹没区，一直由双某水库使用，后又于1996年由（略）织相关当事人对争执地进行协调处理，形成了道政阅[1996]X号专题会议纪要，确定争执地为国家所有，被上诉人西洲居委会第二组根据纪要精神，亦接受了3万元扶助款。3、根据2002年濂溪山庄管委会、西洲居委会绘制的土地界线图，争执地在濂溪山庄开发区范围。综上，道政处决字[2009]第X号《关于濂溪河南岸第三横道东西两侧土地权属争议处理决定书》正确，请求二审法院予以维持。
被上诉人西洲居委会、西洲居委会第二组答辩称：1、湖南省委[62]X号《要抓紧做好水库移民工作——省委批转省委移民领导小组办公室的报告》系抽象行政行为，征地应有相应的征地手续。2、争执地不是水凼地，答辩人一直对争执地进行管理，上诉人认为一直由双某水库管理缺乏事实依据，并不是所有海拨171.77米的土地在1962年前后都被征用。3、道政阅[1996]X号专题会议纪要不是征地协议，也不是征地补偿协议，其确定的第三横道南北位置不详，支付扶助款不等同支付了征地补偿款。综上，道政处决字[2009]第X号《关于濂溪河南岸第三横道东西两侧土地权属争议处理决定书》认定征地与补偿的依据不足，原判撤销该处理决定正确，请求二审法院维持原判。
原审第三人何某成未出具书面意见。
原审第三人蒋某和唐某均要求争执地归已所有。
本院经审理查明，上世纪60年代初，中共湖南省委为检查柘溪、双某、水府庙、自然潭四个水库移民工作，布置安排X年春季移民任务和研究解决今后移民工作中存在的问题，召开了四个水库所在地的地委及移民县X区的负责人参加的座谈会，会上省移民领导小组根据座谈会向省委作了《关于柘溪等四个水库移民工作座谈会情况的报告》。1962年1月25日，中共湖南省委作出[62]04逗ヒ糇鼋米馑瓶褚っ鞴∽莆褚烀剂〉樾熳夜氖ǖ姹犯罚ㄈ扑馑量赝鞯谜哂聪桨炅荒鲆暧急醋兄冢皆炅荒鲆橛^水线以内的土地，所有权归国家。道县按照1957年水位171.77米为标准，其土地征用线为海拨171.77米。1962年11月10日，中共湖南省委作出湘发[62]X号《中共湖南省委关于进一步作好水库移民工作的指示》，对水库移民工作作出进一步规划。本案争执的两宗土地海拨168.71米，在双某水库土地征用线范围，位于道县X镇濂溪河南岸，西临汪某彪屋墙、东临杨卓屋墙、南临西洲居委会欧家巷路、北临道县地税局围墙和宝珍街，中间是一条规划未修建成的道路，两宗土地面积分别为92.4平方米、102.9平方米，原属（略）（现西洲居委会第二组）集体所有。1984年10月16日，（略）与蒋某寿签订《出卖土地契约》，将长7米、宽16米面积112平方米的争执土地以每亩2,500元的价格出卖给蒋某寿。2001年1月13日，蒋某寿和金铁钢将该地以5,000元的价格转让给被上诉人西洲居委会。同年6月18日西洲居委会将该地作价80,000元转让给王胜文和原审第三人何某成。2001年9月20日，王胜文将其占该地50%的股权作价60,000元转让给原审第三人蒋某。
另查明，1991年至1993年，濂溪山庄开发办分别征收了西洲居委会解放后未收的土地0.98亩及道县X区居民委员会第三、四组海拨170米至171米部分土地。1996年10月西洲居委会与濂溪山庄管委会的土地发生争执，道县国土管理局向道县人大、道县人民政府出具《关于道江镇X组与濂溪山庄开发区水淹土地争议情况的调处意见》。1996年10月28日，县委召开协调会议，参会人员为国土局、道江镇政府、濂溪山庄管委会、西洲居委会及西洲居委会第三、四组群众代表12名，最后形成了道政阅[1996]X号《关于西洲居委会与濂溪山庄经济开发区管委会土地问题的会议纪要》，以湖南省委[62]X号文件为依据，确定濂溪山庄范围内的濂溪河南岸第三横道东西两侧水凼土地所有权归国家，由上诉人濂溪山庄管委会开发利用，濂溪山庄管委会支付道县X镇西洲居委员会第三、四组扶助款各3万元。协调会后，濂溪山庄管委会付给西洲居委员会第三、四组X万元。之后，濂溪山庄管委会分别于2002年1月21日、2003年3月2日与原审第三人唐某签订《购地建房协议》，将争执的两宗土地转让给唐某作建房用地。道县人民政府分别于2003年2月1日、2003年10月20日先后为唐某颁发(2003)道建批字第X号、第X号《永州市村(居)民商住用地批准书》。唐某建房施工时与西洲居委会发生纠纷，西洲居委会诉至道县人民法院，要求撤销为唐某颁发的以上两份批准书，道县人民法院于二○○八年六月二日作出(2008)道行初字第X号行政判决，维持了道县人民政府颁发的(2003)道建批字第X号、第X号《永州市村(居)民商住用地批准书》。西洲居委会不服上诉至本院，本院于二○○八年九月二十八日作出(2008)永中法行终字第X号行政裁定，以原判认定争执土地来源事实不清，证据不足为由，裁定撤销道县人民法院(2008)道行初字X号行政判决，发回重审。二○○九年一月二十日道县人民法院作出(2008)道行初字第X号行政判决，认为道县人民政府征用本案争执地的主要证据不足，判决撤销道县人民政府颁发的(2003)道建批字第X号、第x号《永州市村(居)民商住用地批准书》，由道县人民政府根据利害关系人的申请对争执地的所有权和使用权重新作出具体行政行为。2009年12月24日道县人民政府根据濂溪山庄管委会的确权申请，作出道政处决字[2009]第X号《道县人民政府关于濂溪河南岸第三横道东西两侧土地权属争议处理决定书》，该处理决定认为，争执地属于双某水库水淹区土地征用线范围，为水凼土地，根据省委[62]X号和湘发[62]X号文件精神，该地已被征用并支付了移民经费，同时根据道政阅[1996]X号专题会议纪要，该争执地在1996年10月28日已进行了协调处理，西洲居委会第二组接受了濂溪山庄管委会3万元扶助款，2002年1月15日，濂溪山庄管委会和西洲居委会签订的《道县X区与道县X镇西洲居委会界线图》标示，争执地在濂溪山庄开发区范围，故确定濂溪河南岸第三横道东西两侧土地为国有土地，由濂溪山庄管委会使用。二被上诉人不服，向永州市人民政府申请复议，永州市人民政府于2010年8月6日作出永政复决字[2010]X号行政复议决定书，维持了道县人民政府作出的道政处决字[2009]第X号处理决定书。二被上诉人不服，遂向法院提起行政诉讼。
上述事实有下列经庭审举证、质某、认证的证据予以证实：省委(62)X号文件及报告、湘发[62]X号文件、移民工作及移民经费管理、使用计划的相关报告及统计表、征地地形图、水田、水塘面积认可书、田亩面积协定、征用西洲居委会(原民族村)土地面积及付给的土地补偿费、《关于道江镇X组与濂溪山庄开发区水淹土地争议情况的调处意见》、收据、道政阅[1996]X号《关于西洲居委会与濂溪山庄经济开发区管委会土地问题的会议纪要》、《道县X区与道县X镇西洲居委会界线图》、1984年10月16日的出卖土地契约、土地转让款收条、土地转让协议、购地建房协议、(2008)道行初字第X号行政判决书、(2008)道行初字第X号行政判决书、(2008)永中法行终字第X号行政裁定书、争执地现场照片。
本院认为：道县人民政府是法律授权确认土地所有权和使用权的法定机关，濂溪山庄管委会与本案争执地具有法律上的利害关系，其有权向道县人民政府提出土地确权申请。本案争执地海拨168.71米，属1962年双某水库土地征用线范围，1958年1月6日国务院《国家建设征用土地办法》对国家兴建水利工程，需要征用土地的情况作出了规定，该办法第四条规定：“征用土地，须由有权批准本项建设工程初步设计的机关负责批准用地的数量，然后由用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或者数次核拨；建设工程用地在三百亩以下和迁移居民在三十户以下的，可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。用地单位申请核拨用地时，须送交征用土地申请书（详细注明土地的属境、位置和经批准的数量），并附对被征用土地者的补偿、安置计划，以及经批准的建设工程初步设计文件（附平面布置图），施工时间文件和土地所在地的县X镇人民委员会的书面意见……。”在1962年双某水库征用土地时，应依法按照上述规定进行征用，但道县人民政府在本案中并未提交上述土地征用文件，且1991-1993年濂溪山庄开发办征收西洲居委会第三、四组海拨170-171米部分土地的行为，均说明并非省委[62]X号文件出台后，所有海拔171.77米以下土地均变成国有土地，湖南省委[62]X号文件和湘发[62]X号文件，是对水库土地征收及移民安置作出的政策性规定，并非具体的土地征收及补偿行为。道县人民政府作出的道政阅[1996]X号《关于西洲居委会与濂溪山庄经济开发区管委会土地问题的会议纪要》，是因濂溪山庄管委会与西洲居委会土地权属发生争执，由县委召开协调会后形成，与会代表及扶助款领取方均无西洲居委会第二组。道县人民政府以省委[62]X号文件和湘发[62]X号文件及道政阅[1996]X号《关于西洲居委会与濂溪山庄经济开发区管委会土地问题的会议纪要》为依据，作出争执地为国有土地，由濂溪山庄管委会使用的处理决定，认定事实的主要证据不足，依法应予撤销。上诉人上诉提出“湖南省委[62]X号文件系具体行政行为”的理由，与法律规定及客观事实不相符，1958年国务院颁发的《国家建设征用办法》对国家征用土地已有明确的规定，湖南省委[62]X号文件系政策性规定，并非具体的土地征用行为，故该上诉理由不能成立，本院不予采纳。上诉人还提出“根据道政阅[1996]X号专题会议纪要及《道县X区与道县X镇西洲居委会界线图》，争执地属濂溪山庄管委会，西洲居委会第二组根据纪要精神接受的3万元扶助款实为土地补偿款”的理由，因1996年我国法律对土地征收已作出了明确规定，道政阅[1996]X号专题会议纪要和界线图显然并非法定的土地征收程序，扶助款更不是法定的土地补偿款，且扶助款的领取对象系西洲居委会第三、四组，会议纪要、界线图及扶助款的发放等均不能证实本案争执地被依法征收、补偿，故该上诉理由亦不能成立，本院不予支持。
唐某向濂溪山庄管委会购地，履行了合法的购地手续，并交纳了购地款，其合法权益因濂溪山庄管委会将不属于其的土地非法转让的行为而受到的损失，可通过其他诉讼向濂溪山庄管委会主张权利。
综上，一审法院认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，经合议庭评议，并经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人道县人民政府、（略）负担。
本判决为终审判决。
审判长欧阳韶勇
审判员蒋某兵
审判员周文静
二○一一年七月十一日
书记员唐某
附相关法律条文：
《中华人民共和国行政诉讼法》
第六十一条人民法院审理上诉案件，按照下列情况，分别处理：
（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。
……
==========================================================================================
为尽量避免给当事人造成不良影响，经当事人本人申请110.com将对文章内容进行技术处理，点击查看详情。
==========================================================================================
