海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人(原审第三人)吴某甲，男，汉族，X年X月X日出生，临高县人，现住（略）。
上诉人(原审第三人)吴某乙，男，汉族，X年X月X日出生，临高县人，现在临高县人民医院工作，住（略）。
上诉人(原审第三人)吴某丙，男，汉族，X年X月X日出生，临高县人，现住（略）。
上诉人(原审第三人)吴某丁，男，汉族，X年X月X日出生，临高县人，现住（略）。
上诉人(原审第三人)蒙某某，男，汉族，X年X月X日出生，临高县人，现在临高县糖烟酒公司工作，住（略）。
上列上诉人的共同委托代理人初月平，海南瑞来律师事务所律师。
被上诉人(原审原告)郭某某，男，汉族，X年X月X日出生，临高县人，现住（略）。
委托代理人林资，海南中海律师事务所律师。
委托代理人许某某，临高县中学教师。
原审被告海南省人民政府，住所地海口市X路X号。
法定代表人卫某某，省长。
委托代理人王某某，海南省人民政府法制办行政复议处副处长。
上诉人吴某甲、吴某乙、吴某丙、吴某丁、蒙某某因与被上诉人郭某某及原审被告海南省人民政府不服行政复议决定一案，不服海南省海南中级人民法院作出的(2005)海南行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2006年1月19日受理后依法组成合议庭，并于2006年4月3日在本院第二审判庭公开开庭审理了此案。上诉人的诉讼代表人吴某甲、蒙某某及其共同委托代理人初月平，被上诉人郭某某的委托代理人林资、许某雄，原审被告海南省政府的委托代理人王某某到庭参加了诉讼。本案二审期间报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：争议地位于临高县X镇X路东门派出所右侧，面积为141．19平方米，其四至为：东至通道，南至空地，西至黄继安宅，北至沿江南路。2002年1月7日，临高县国土局根据郭某某的申请对争议地进行《土地登记公告》时，上诉人提出通道异议。同年11月29日临高县X镇X村经济合作社就双方的纠纷作出《道路通行报告》，并上报临高县建设资源局。该局于2002年12月8日作出临建(2002)X号《道路宽度决定》，同意在东门派出所东侧小区内郭某某宅基地东侧建筑外线与相邻建筑外边线间的通道最窄位置的距离留出3米宽。此后，临高县国土局又分别于2002年下半年两次对争议地进行土地登记公告，上诉人对两次公告均提出异议。2003年1月2日，临高县X镇X村委会与南江经济合作社出具证明，证明1979年原城南大队南后生产队同意安排郭某某使用争议地建住宅。2003年2月，临高县政府根据郭某某的《土地登记申请审批表》、《地籍调查表》及公告情况，给郭某某颁发了临集用(01)字第X号《集体土地使用证》。同年3月26日，临高县建设资源局给郭某某颁发《建设许某证》。同年4月郭某某在争议地上建房。由于上诉人提出异议，同年4月30日临高县建设资源局作出《关于建设工程缓建的通知》，责令郭某某暂停施工建房，并收回其建设许某证，待道路规划调整确认后重新核发。但郭某某未停止施工，并于同年9月建好房屋。
2003年5月，吴某甲等上诉人向海南省政府申请复议，请求撤销临高县政府给郭某某颁发的第X号土地使用证的具体行政行为。省政府于2003年9月29日作出琼府复决字(2003)第X号行政复议决定书，认为临高县政府称1979年原城南大队南后生产队同意郭某某使用争议地，但未提供任何原批准机关的批准文件，至今也未见郭某某依法补办任何法定手续，而只有2003年1月2日南江村委会出具的一张书面证明，属于认定事实不清，争议地权属来源依据不足。此外，地籍部门认定土地权属时没有经过初审程序，程序违法。因此决定撤销临高县政府给郭某某颁发的临集用(01)字第X号《集体土地使用证》的具体行政行为。同年10月15日郭某某女儿郭某转到省政府复议办公室签收该复议决定书。2005年5月8日，临高县政府依据第X号复议决定向郭某某发出临府(2005)X号《通知》，告知郭某某其所持的土地使用证已被省政府复议决定所撤销，据此注销该土地使用证。郭某某不服，于同年7月26日向海南中级人民法院提起行政诉讼。
原审法院认为，本案是第三人吴某甲等人与原告郭某某因留公共通道发生纠纷，请求省政府撤销郭某某的土地使用证，双方并非土地权属之争。对此，有2002年双方发生争议时临城镇X村经济合作社作出的《道路通行报告》和临建(2002)X号《道路宽度决定》以及第三人吴某甲等人在2002年1月30日、9月11日和2003年1月3日向有关部门提出的异议书均可证实这一事实。对于双方的通道纠纷，也已经临高县建设资源局作出处理，双方应当执行。其次，对于争议地权属问题，2002年临高县国土局在给郭某某颁发土地使用证之前进行了三次土地登记公告，土地所有权人未提出异议，只有第三人吴某甲等人提出公共通道异议。临高县政府根据临高县X镇X村委会和南江经济合作社于2003年1月2日出具的证明，证实1979年原城南大队南后生产队同意安排原告郭某某使用争议地建住宅这一事实，认定争议地权属于原临城镇城南大队南后生产队的集体土地，并给郭某某颁发集体土地使用证，不违反法律规定。第三人吴某甲等人主张争议地是其向城南大队南东生产队购买的宅基地中预留的空地，但未能提供有效的权属证明文书予以证明，因此，其主张没有事实根据。郭某某现在争议地上建房没有超出批准的用地范围，也按规定留出了通道，故郭某某使用的宅基地权属来源明确清楚。省政府认定双方是因土地权属发生纠纷，并以郭某某使用的土地权属来源不明为由作出复议决定撤销第X号土地使用证，属认定事实不清。再其次，郭某某作为第X号土地使用证的土地使用权人和持证人，与被告省政府对该证的复议结果有直接的利害关系，应当通知郭某某参加复议。但省政府在未通知郭某某参加行政复议的情况下撤销X号土地使用证，剥夺了郭某某的申请听证的权利。虽然行政复议法没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，行政复议时可以采取书面审查的办法，但根据正当法律程序的要求，行政机关可能作出对他人不利的行政决定时，应当听取利害关系人的意见，当事人具有要求听证的权利。但省政府在未听取利害关系人郭某某的意见的情况下即作出于其不利的行政复议决定，违反正当法律程序。省政府作出行政复议决定后也未依法直接送达给郭某某。尽管郭某某的女儿郭某转于2003年10月5日到省政府复议办公室签收了该复议决定书，但不能以此推定郭某某在当时应当知道省政府将第X号土地使用证撤销的事实。况且临高县政府根据复议决定通知郭某某第X号土地证被撤销后，郭某某已向法院提起行政诉讼。所以，省政府主张郭某某起诉已超过法定期限的理由不充分，不予支持。遂判决：一、撤销省政府作出的琼府复决字(2003)第X号《行政复议决定书》；二、由省政府重新作出具体行政行为。
上诉人吴某甲上诉称：省政府作出的行政复议决定是针对临高县政府颁发X号土地使用证的具体行政行为，涉及到的是土地使用权纠纷，源于被上诉人郭某某建房占用了上诉人拥有使用权的空地，公共通道之争只是上诉人与被上诉人在土地使用权纠纷过程中产生的一个附属问题。对此，上诉人在2002年1月30日、9月11日和2003年1月3日向有关部门提出的异议书，以及省政府的《行政复议决定书》均可证明这一事实。郭某某声称有该块地的使用权，但其提交的《证明书》和《证明》对此并没有证明力。这两份证据不是最初审批文件，是后来补写的证明。这两份证据没有明确该地块的四至范围，面积不清，且出具证明的单位不是证明土地权属来源的合法单位。因此，原判缺乏充分的事实和法律依据，请求二审法院撤销原判，维持省政府作出的第X号《行政复议决定书》。
被上诉人郭某某答辩称：答辩人与被答辩人吴某甲等人之间的纠纷是因留公共通道发生的纠纷，而不是土地权属纠纷。事实上被答辩人对答辩人使用该块地没有异议，只是要留生活通道。通道纠纷已得到解决，双方应当根据县建设资源局作出的处理决定执行。对于争议地权属问题，郭某某提交的《证明书》可以作为郭某某取得土地使用权的权属来源证明。《证明书》已表明1993年经土地所有者及上级部门临高县X镇城南管理区、南江村委会、南后生产队出具证明证实，1979年郭某某使用该地已得到该地的所有者的同意。1995年临高县X镇人民政府在该《证明书》上已写明同意发证。这样的证明足以证明郭某某有权使用该地，该土地权属来源合法。此外，省政府的行政复议程序违法，在未通知第三人参加行政复议、未听取利害关系人的意见的情况下，作出对其不利的行政复议决定，明显违反法律程序。省政府没有按照法律规定直接向郭某某送达文书，该送达(向郭某转送达文书)是无效的。请求维持原判，驳回上诉人的上诉。
原审被告省政府在庭审陈述中认为：一审判决认为争议是因为公共通道发生纠纷，这是没有事实根据的。郭某某土地的权属来源只有南江村委会的一个证明，城南大队也没有提供书面文件，所以临高县政府的颁证行为程序倒置，应予撤销。行政复议程序虽有瑕疵，但并没有违法。
本院认为，上诉人吴某甲等人与被上诉人郭某某之间就争议地发生的纠纷，虽然是因公共通道问题引起，但确实涉及到争议地的权属问题。上诉人提供的异议书以及省政府的琼府复决字(2003)第X号《行政复议决定书》，均清楚地表明双方当事人争议的实质内容是争议地的权属问题。被上诉人郭某某没有提供土地权属来源的原始有效的证件，其所提供的证明材料不具有合法性有效性。在2002年临高县国土局三次发布土地登记公告时，上诉人三次都向县国土局提出异议。但临高县政府在对几次异议均未作出处理或答复的情况下，仍然给郭某某颁发第X号土地使用证，明显违反了国家土地管理局[1995]国土[法]字第X号《土地登记规划》中第十七条的规定。据此，省政府作出琼府复决字(2003)第X号《行政复议决定书》，撤销临高县政府颁发X号土地使用证的具体行政行为，并无不当。原审判决认定事实不清，适用法律不当，应予撤销。上诉人的主要上诉理由成立，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项和第五十四条第(一)项的规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院作出的(2005)海南行初字第X号行政判决；
二、维持海南省人民政府作出的琼府复决字(2003)第X号《行政复议决定书》。
本案一、二审案件受理费共200元由被上诉人郭某某负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
代理审判员王某
代理审判员陈建
二00六年五月十五日
书记员石磊
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