海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人(原审被告)海口市人民政府，住所地海口市X路X号。
法定代表人陈某，市长。
委托代理人符某某，海口市国土资源局干部。
被上诉人(原审原告)海南北庆房地产开发有限公司，住所地海口市X路X号。
法定代表人张某某，董事长。
委托代理人李某某，海南大兴天泰律师事务所律师。
上诉人海口市人民政府(以下简称市政府)因被上诉人海南北庆房地产开发有限公司(以下简称北庆公司)诉其无偿收回国有土地使用权一案，不服海南省海口市中级人民法院2005年10月30日作出的(2005)海中法行初字第X号行政判决，于2005年11月16日通过海口市中级人民法院向本院提起上诉。本院2006年1月5日受理，依法组成合议庭，并于2005年2月21日上午在本院第二法庭公开开庭审理了本案。市政府的委托代理人符某某，北庆公司的委托代理人李某某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
经审理查明：1995年12月12日海南尚亿房地产有限公司将位于府城镇迈仍一经济社凤翔路北侧，四至为东至规划道路，南至迈仍一经济社用地，西至迈仍一、二经济社用地，北至海南天鹰房地产公司的5024．67平方米土地转让给北庆公司，琼山市政府于1995年12月18日给北庆公司颁发了琼山国用(府城)字第（略）号《国有土地使用证》。1999年5月31日原琼山市政府给海南尚亿房地产开发有限公司发出《关于限期开发使用土地的通知》，通知载明：限你单位在1999年8月31日前投入开发建设，两年内建成。逾期未开发使用该土地，将依照国家、省有关法律法规收回土地使用权。通知上注明转送北庆公司，北庆公司接到通知后准备进场开发。1999年8月25日，原琼山市公安局、交通局、公路分局发布联合通告：＂自8月25日至2000年2月28日止，凤翔路X路口起至美仁路口(凤翔山庄)止，实行双向全封闭式道路施工。＂因此，北庆公司无法进场施工。同年11月27日和12月13日，原琼山市政府分别下发琼山府办[1999]X号《关于美舍河河道治理工程琼山段房屋附属物拆迁及征用土地补偿标准实施方案》的通知和《关于美舍河治理拓宽河道征地补偿的补充通知》，北庆公司的该宗地纳入征用范围。2000年1月28日，原琼山市国土局按照政府的规定，将北庆公司的宗地琼山国用(府城)字第（略）号《国有土地使用证》收回，并特别注明：因美舍河整理工程需要收回该宗地。故北庆公司不能使用该地。1999年7月5日原琼山市政府在《海南日报》上刊登了《关于收回国有土地使用权的预先通知书》，该通知书载明：如有异议的，请自登报之日起七天内，向我市规划土地管理局提出申辩。逾期未提出申辩的，将依法进行处理。2000年5月23日，原琼山市政府对北庆公司作出琼山府[2000]X号《关于依法无偿收回海南北庆房地产开发有限公司国有土地使用权的处理决定》(以下简称X号《处理决定》)。决定认为，由于北庆公司未按1994年9月27日与市土地管理局签订的《国有土地使用权出让合同》约定的期限进行开发建设，致使土地闲置至今超过两年以上，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、《中华人民共和国房地产管理法》第二十五条的规定据此应予无偿收回决定：一、依法无偿收回你司位于府城镇红星管理区迈仍一经济社于凤翔路北侧的9．9亩国有土地使用权，注销国有土地使用证，证号为琼山国用(府城)字第（略）号。二、从本处理决定下达之日起15日内，你司要将该宗国有土地使用证缴交市规划土地管理局。如不服本处理决定，可在接到本决定之日起六十日内向上级行政主管机关申请复议，或在三十日内直接向人民法院起诉。逾期既不申请复议，也不向人民法院起诉，本府将依法执行。该决定同日送达北庆公司。2000年6月8日，北庆公司向原琼山市政府送上《报告》反映情况，认为该宗地不该＂无偿收回＂，要求撤销该决定，并补偿该公司的损失或换地。该市主管土地的副市长邱天儒同年6月13日批示＂同意再讨论＂。但一直未有结果。2000年6月23日，海南省人民政府台湾事务办公室向原琼山市政府并符某雄市长去函，要求妥善处理该宗土地问题，以体现党和政府对台商投资的关心和支持。2001年2月26日，原琼山市国土环境资源局在《海南日报》上刊登公告：＂经省、市人民政府批准，已依法收回以下单位(含北庆公司)国有土地使用权，其原持有的土地权源证件已注销，不再具有法律效力，特此公告＂。2002年1月16日，海南省人民政府台湾事务办公室作出琼台办函[2002]X号《关于台资企业海南北庆房地产开发有限公司土地问题的函》给原琼山市政府，反映北庆公司的基本情况，要求妥善处理该宗土地问题。北庆公司也分别于同年2月20日和6月17日向海南省台联报告、省政协港澳台侨外事委员会报告，反映该地不该被＂无偿收回＂之情况，请求给予保护其权益。2004年8月6日，北庆公司总经理石永向中共海口市委王富玉书记送上《关于再次请求补偿换地保护台商合法权益的紧急报告》，王富玉书记8月9日批示：＂请求王路副市长、文智局长阅酌。＂同年12月3日海口市国土资源局对北庆公司作出市国土处字[2004]X号《复函》，内容为：市府办转来你公司《关于再次请求补偿换地保护台商权益的紧急报告》收悉，函告如下：由于你公司自取得该地使用权后，未按规定开发利用，闲置土地已超过两年。因此，2000年5月23日原琼山市政府以琼山府[2000]X号文依法无偿收回土地使用权。如你公司不服该地收地决定，应依法通过行政复议或提起行政诉讼的途径进行维权。同年12月28日，北庆公司向海口市国土资源局提交行政复议申请书，同时将行政复议申请书送交海南省人民政府台湾事务办公室转交省政府要求复议。2005年6月15日，海南省人民政府台湾事务办公室作出琼台办[2005]X号《关于我省8起重大台商投诉案协调处理进展情况的报告》报送王守初常委，建议协调解决。同年7月11日，海南省人民政府作出琼府复受字[2005]第X号《行政复议不予受理决定书》，认为北庆公司提起行政复议申请已超过法定期限，决定不予受理。北庆公司不服，遂提起行政诉讼。
另，在一审诉讼期间，2005年9月15日海南省人民政府台湾事务办公室向海口市中级人民法院屈建民院长送来《关于依法加快处理北庆公司土地纠纷案的函》，院长批转＂认真审查，依法妥处。＂中共海口市台湾工作办公室转来台办处理群众来信转办单要求依法处理。海南省台资企业协会送来《关于要求依法公正审理北庆公司土地纠纷案的函》，指出本会及各位会员对此案相当关心，希望能从维护和发展两岸关系，依法保护台商的合法权益出发，尽快公正和妥善地审理此案。
一审判决认为，北庆公司于1995年12月18日领取了琼山国用(府城)字第（略）号《国有土地使用证》，已经合法享有对位于海口市X路北侧9．9亩国有土地使用权。北庆公司虽然1994年9月27日与原琼山市土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，由于受当时房地产经济低潮影响该项目的开发计划受阻。但是，1999年5月31日原琼山市政府专函通知北庆公司，限其在1999年8月31日前投入开发建设，北庆公司对该地开发建设的期限重新计算，应是1999年8月31日，而不是出让合同约定的期限。北庆公司董事会接到政府通知后高度重视，召开会议，决定进场开发。正当准备进场时，原琼山市公安局、交通局、公路分局联合发布通告，重建凤翔桥，自8月25日至2000年2月28日止，实行双向全封闭道路施工，而北庆公司宗地正位于凤翔桥旁，无法进场施工。在封路修桥期间，原琼山市政府为治理美舍河需拓宽河道又通知北庆公司该宗地在政府征用之列，琼山市规划土地管理局将北庆公司的国有土地使用证收回，该宗地就完全不能开发了。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条＂以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发迟延的除外＂的规定，北庆公司在规定的期限内未动工开发，有政府的原因。既然该宗土地因拓宽美舍河河道被征用，那么只能存在补偿或换地的情形，不存在无偿收回该宗地的问题。原琼山市政府作出无偿收回该地的决定无事实根据和法律依据，且程序上也是不妥当的。关于诉讼期限的问题。原琼山市政府于2000年5月23日作出琼山府[2000]X号《处理决定》，北庆公司收到后，于2000年6月8日，向原琼山市政府送上《报告》反映相关情况，要求撤销该处理决定，并补偿该公司的损失或换地。该市主管土地的副市长邱天儒批示＂同意再讨论＂。北庆公司在等待，但未果。2004年8月6日，北庆公司向时任中共海口市委书记王富玉送上《关于再请求补偿换地保护台商合法权益的紧急报告》，王富玉8月9日批转市国土资源局办理，同年12月3日，海口市国土资源局对北庆公司作出市国处字[2004]X号《复函》，函告北庆公司＂如你公司不服该处理决定，应依法通过行政复议或提起行政诉讼的途径进行维权＂。北庆公司收到函件后，申请行政复议，接着提起行政诉讼。北庆公司没有在X号《处理决定》上交代的诉权和起诉期限内提起诉讼是有上述之原因，故北庆公司的起诉未超过诉讼期限。综上，原琼山市政府作出的X号《处理决定》，认定事实不清，主要证据不足，适用法律不当，程序违法，应予以撤销。北庆公司的诉讼请求理由成立，依法应予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2、3目的规定，判决撤销市政府于2000年5月23日作出的X号《处理决定》。
市政府上诉称：一审判决认定北庆公司提起诉讼未超过起诉期限错误。北庆公司2000年5月23日收到X号《处理决定》，没有按照处理决定书上交代的权利进行维权，同年6月8日向市政府反映情况，虽然分管土地工作的副市长批有＂同意再讨论＂，但其批示的效力明显低于X号《处理决定》，在X号《处理决定》未撤销或调整之前，北庆公司不能以某个领导的批示作为放弃自己权利的理由。一审以海口市国土资源局[2004]X号《复函》作为重新计算起诉期限没有法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定，当事人直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，北庆公司在2000年5月23日已知道原琼山市政府作出的X号《处理决定》，且该决定明确告知诉权，而并非是在收到[2004]X号《复函》后才知道X号《处理决定》。根据《中华人民共和国台湾同胞投资保护法实施细则》第二十八条规定，北庆公司不服X号《处理决定》，应当按照行政诉讼法规定的三个月内提起行政诉讼，2005年7月15日才提起行政诉讼，已明显丧失了诉权。一审判决认定原琼山市政府同意北庆公司限期开发土地的事实有误。北庆公司提供原琼山市政府同意该宗土地延期开发的证据是1999年5月31日原琼山市政府给海南尚亿房地产公司《关于限期开发使用土地的通知》，该通知的内容既没有标明该宗土地的《国有土地使用证》证号，也没有指明该宗土地的面积，不能证明原琼山市政府同意海南尚亿房地产公司限期开发的土地就是同意北庆公司限期开发的土地。1999年7月5日，原琼山市政府刊登《关于收回国有土地使用权的预先通知书》，拟无偿收回国有土地使用权的单位是海南北庆房地产开发有限公司，而非海南尚亿房地产公司。因此，一审判决认定土地使用权年限从1999年8月31日重新计算，没有法律依据。一审判决认定北庆公司该宗土地闲置属于《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定的除外条件没有事实根据。北庆公司从1995年12月领取该宗土地的《国有土地使用证》，取得土地使用权，到1999年8月25日原琼山市政府公安局、交通局、公路分局发布通告封闭重建凤翔桥时，北庆公司该宗土地闲置已超过两年以上，这期间并不存在政府及有关部门的原因造成无法开发的事实。2001年1月28日原琼山市规划土地管理局因美舍河整治工程的工作需要收回该宗土地使用证，但并不能说明该宗土地被征用和承诺给予补偿。根据1999年12月13日，原琼山市政府琼山府[1999]X号《关于美舍河治理拓宽河道征地补偿的补充通知》第一条＂依法获得土地使用权的单位，满二年未开发或投入开发资金未达到25％的，依法无偿收回土地使用权。符某发放换地权益书的，按有关规定办理＂的规定，原琼山市政府认定北庆公司该宗土地闲置超过两年的事实清楚。综上，X号《处理决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审判决认定事实不清，北庆公司的起诉不符某法律规定，请求二审法院依法撤销一审判决，维持X号《处理决定》。。
北庆公司答辩称：一、原琼山市政府2000年5月23日作出无偿收回土地决定后，北庆公司于同年6月8日及时向琼山市政府打报告，要求撤销无偿收回土地决定，原主管副市长批示：＂同意再讨论＂，但琼山市政府一直没有将讨论结果告诉北庆公司。直到琼山市政府并入海口市后，我司再次向海口市委王富玉书记反映情况，2004年12月3日，海口市国土局才将讨论结果函复北庆公司：如不服收地决定，应通过行政复议或提起行政诉讼的途径进行维权。因此，申请复议的期限应从收到函复之日起计算，北庆公司2004年12月28日申请行政复议，没有超过法定期限。另，原琼山市政府在X号《处理决定》中告知提起诉讼的期限是三十日，既违反了行政诉讼法第十九条的规定，也导致北庆公司认为直接向法院起诉的期限只是三十日，而没有向法院起诉。二、原琼山市政府已同意延期开发土地。北庆公司的该宗土地，是经批准从海南尚亿房地产开发公司变更取得。1999年5月31日原琼山市政府给海南尚亿房地产开发公司的《关于限期开发使用土地的通知》没有标明该宗土地的土地证号，但明确标明府城镇X路的位置，而海南尚亿房地产开发公司在府城镇X路只有本案涉及的土地，虽然限期开发的通知下发给海南尚亿房地产开发公司，但通知的末尾清楚写明＂转北庆公司＂。市政府提供的土地变更申请表证明，北庆公司的该宗土地经批准从海南尚亿房地产开发公司宗地变更取得使用权，而上诉时又说＂不能证明原琼山市政府同意海南尚亿房地产开发公司限期开发的土地就是同意北庆公司限期开发的土地＂显然自相矛盾。三、该宗地是由于原琼山市政府有关部门的行为造成动工开发迟延。1999年5月31日下达的通知，限期北庆公司1999年8月31日前投入开发建设，两年内建成。正当北庆公司准备进场开发时，同年8月25日原琼山公安局、交通局、公路分局发布联合通告，从1999年8月25日至2000年2月28日止，凤翔路X路口起至美仁路口止实行双方全封式道路施工。这一行为必然导致北庆公司无法动工。同年11月27日，原琼山市政府批准了《关于美舍河河道治理工程琼山段房屋附着物拆迁及征用土地补偿标准实施方案》，同年12月13日，原琼山市政府下发《关于美舍河治理拓宽河道征地补偿的补充通知》，至此，该宗地变成了拆迁征用补偿的范围。2000年1月28日，原琼山国土局按照拆迁补偿规定，收回该宗地的土地证原证，并注明：＂因美舍河整治工程需要收回该宗地＂。综上，X号《处理决定》认定事实和适用法律错误，程序违法，应予撤销，一审判决认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，应予维持，请求二审法院驳回上诉人的上诉。
本院认为，北庆公司虽然在1994年9月27日与原琼山市土地管理局签订了《国有土地使用权出让合同》，但1999年5月31日原琼山市政府发出《关于限期开发使用土地的通知》，同意限期在1999年8月31日前投入开发建设，两年内建成，实际上是将使用该宗地的时间延缓到1999年8月31日起算。1999年8月25日，原琼山市公安局、交通局、公路分局联合发布通告：＂自8月25日至2000年2月28日止，凤翔路X路口起至美仁路口止，实行双向全封闭道路施工。＂由于该宗地处于此范围内，北庆公司无法进场施工。尔后，原琼山市政府由于对美舍河河道琼山段进行治理，需要征用该宗地，于2000年1月28日收回了北庆公司该宗地的土地使用证。至此，北庆公司不能对该宗地进行开发。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定，北庆公司因原琼山市政府的上述行为，未能在期限内开发该宗土地，符某本条所规定的但书情形，不属于满二年未动工开发，原琼山市政府无偿收回北庆公司的该宗地没有事实根据和法律依据，所作出的X号《处理决定》是错误的，应予撤销。
北庆公司2000年5月23日收到X号《处理决定》后，于同年6月8日向原琼山市政府送上报告，认为该宗地不应该无偿收回，请求撤销X号《处理决定》及补偿损失或换地。同年6月13日该市主管副市长邱天儒批示＂同意再讨论＂。由于政府同意再讨论，致使北庆公司认为同意协调解决，为此，北庆公司在等待，但一直未有结果。原琼山市并入海口市后，北庆公司于2004年8月6日向时任海口市委书记王富玉送上《关于再次请求补偿换地保护台商合法权益的紧急报告》。同年12月3日，海口市国土资源局以市国土处字[2004]X号《复函》函告北庆公司：＂如不服该收地决定，应通过行政复议或提起行政诉讼的途径进行维权＂。北庆公司收到该函后于同年12月28日向海口市国土资源局提交行政复议申请书，同时通过海南省人民政府台湾事务办公室向省政府转交行政复议申请书。海南省人民政府直到2005年7月11日才作出琼府复受字[2005]第X号《行政复议不予受理决定书》。根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条：＂由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间＂的规定，由于政府同意再处理耽误的期间不是北庆公司的自身原因造成超过起诉期限，这段期间应中止计算起诉期限。北庆公司收到省政府的《行政复议不予受理决定书》后，于同年8月3日向法院提起行政诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，北庆公司的起诉未超过三个月的法定期限。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计200元由市政府负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
审判员林玉冰
代理审判员王华
二00六年二月二十二日
书记员石磊
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