海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审原告)广东发展银行股份有限公司湛江分行。
法定代表人张某某，行长。
委托代理人欧卫安，广东金山石律师事务所律师。
委托代理人刘某，广东发展银行股份有限公司湛江分行职员。
被上诉人(原审被告)三亚市人民政府。住所地三亚市X路X号。
法定代表人陆某某，市长。
委托代理人潘某某，三亚市国土环境资源局公务员。
委托代理人蔡某某，海南嘉天律师事务所律师。
上诉人广东发展银行股份有限公司湛江分行(以下简称湛江分行)因其诉被上诉人三亚市人民政府(以下简称市政府)收回土地使用权一案，不服海南省三亚市中级人民法院2005年4月28日作出的(2005)三亚行初重字第X号行政判决，于2005年7月7日通过三亚市中级人民法院向本院提起上诉。本院于同年8月10日受理，依法组成合议庭，并于同年11月2日在本院第二法庭公开开庭审理，湛江分行的委托代理人欧卫安、刘某，市政府的委托代理人蔡某某等到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，同意延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：1989年6月24日，市政府以市府函(1989)X号文批准征用港门下村原琼南宾馆、南海制冰厂左侧海滩涂4000平方米土地出让给三亚龙腾房地产开发有限公司(以下简称龙腾公司)，作为基建用地。1998年6月1日，给该公司办理了土地使用权登记手续，核发三土房(1998)字第X号《土地房屋权证》，核准用地面积为4044．96平方米，使用年限70年。同日，龙腾公司与湛江分行签订贷款合同和抵押合同，合同约定由湛江分行贷款350万元给龙腾公司，龙腾公司以上述取得的土地作抵押，贷款期限半年。期限届满后，因龙腾公司未履行还款义务，湛江公行向湛江市麻章区人民法院(以下简称麻章区法院)起诉。在诉讼中，麻章区法院根据湛江分行的申请于1999年4月20日作出(1999)湛麻法经初字第X号之一民事裁定书，查封了龙腾公司的上述土地。后经法院主持调解，龙腾公司与湛江分行自愿达成了分期还款协议。麻章区法院于1999年4月24日作出了(1999)湛麻法经初字第X号民事调解书。因龙腾公司拒不履行生效调解书所确定的义务，湛江分行于2000年8月17日向麻章区法院申请强制执行。麻章区法院依法委托拍卖，因无人竟买后，经湛江分行同意以上述土地按评估价抵偿债务。麻章区法院于2000年9月5日作出(2000)湛麻法执裁字第X号民事裁定书，将龙腾公司的上述土地使用权裁定归湛江分行所有。但至市政府收回该土地时止，湛江分行从未向三亚市国土局申请办理土地使用权变更登记，麻章区法院也未通知三亚市国土局协助办理土地变更过户至湛江分行名下。
2002年12月9日，三亚市国土局作出《关于依法收回国有土地使用权的事先告知书》，并于同年12月23日以特快专递分别邮寄给湛江分行和麻章区法院。湛江分行未提异议。市政府于2003年4月17日作出三府(2003)X号《关于依法收回三亚龙腾房地产开发有限公司4044．96平方米土地使用权的决定》(以下简称X号《决定》)，并于同年4月24日在《三亚晨报》上公告送达给龙腾公司，同时将X号《决定》以特快专递邮寄给湛江分行及麻章区法院。湛江分行不服，于2004年7月8日向三亚市中级人民法院提起行政诉讼。该院于2004年11月1日以湛江分行的起诉已超过三个月的法定起诉期限为由，作出(2004)三亚行初字第X号行政裁定，驳回湛江分行的起诉。湛江分行不服，向本院提起上诉，本院经审理认为，市政府作出的X号《决定》仅仅告知当事人申请复议权，没有告知当事人诉权及起诉期限。湛江分行的起诉期限应当适用2年的期限。遂于2005年3月16日作出(2005)琼行终字第X号行政裁定，撤销三亚市中级人民法院(2004)三亚行初字第X号行政裁定，指令该院继续审理。
一审判决认为，市政府的X号《决定》，包含了收回国有土地使用权和给土地权益人核发换地权益书两个具体行政行为。龙腾公司自取得该土地后，一直未按规定进行开发建设，至市政府作出收地决定时止该地一直闲置。市政府根据该事实，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第(一)项之规定，收回该块土地使用权，并无不当。湛江分行经司法裁判取得该土地的使用权，是实际的土地权益人，对其合法权益应当依法予以保护。但是湛江分行未能把其已依法取得该土地使用权的事实告知市政府或市政府的下属职能部门市政府国土局，在收到市国土局事先告知书后亦没有提出异议或陈述意见，因此市政府在作出收地决定时无从知道湛江分行是该土地的实际权益人，在X号《决定》中只能笼统表述为＂对人民法院最终确定的土地权益人，依照《海南省经济特区换地权益书管理办法》及有关文件规定处理＂，而没有明确对湛江分行土地权益的保护。现该土地列入三亚市旧城改造范围，市政府已出让给创维公司整体开发。市政府应当根据《海南省经济特区换地权益书管理办法》第七条之规定，给湛江分行核发换地权益书，以充分保护湛江分行的合法权益。因湛江分行经法院裁定以该地作价抵偿债务而取得土地使用权后，没有办理土地使用权变更登记，市政府的X号《决定》以原土地登记项下的权利人龙腾公司为相对人，亦并无不当。综上所述，市政府作出的X号《决定》，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项之规定，判决：一、维持市政府三府(2003)X号《决定》；二、驳回湛江分行关于要求市政府赔偿直接损失（略）．60元及赔偿土地使用权之溢价损失的诉讼请求。
湛江分行上诉称：市政府在没有证据证明龙腾公司取得土地使用权后，未按规定开发建设，致使土地闲置，就作出收回土地的决定，而在该案重审中，又交出所谓的闲置土地的测量图，其举证超过法定期限。上诉人对市政府收回的土地具有合法的土地使用权，应受到法律保护，市政府在没有查清上诉人是该土地的使用权人的情况下，就以龙腾公司为该地使用权人，作出收回土地的决定，其收地行为是违法的，且对上诉人造成了损失。根据有关法律规定，有权请求市政府给予赔偿。一审判决认定事实不清，证据不足，请求撤销一审判决及撤销市政府的X号《决定》；并判令市政府赔偿（略）．60元人民币及土地使用权之溢价损失；市政府承担一、二审诉讼费。
市政府答辩称：本案涉案土地市政府在1989年6月24日就出让给龙腾公司，1998年6月1日给龙腾公司核发三土房(1998)字第X号《土地房屋权证》。1999年4月20日，因龙腾公司与湛江分行、湛江分行徐闻办事处贷款纠纷，麻章区法院裁定查封了该宗土地。龙腾公司自取得该宗地后，一直未按规定进行开发建设，致使土地闲置至2003年4月，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条和《海南省闲置建设用地处置规定》第三条第(一)、(五)项的规定，市政府收回该宗土地有充分的事实和法律依据。麻章区法院裁定该宗土地使用权归湛江分行之后，湛江分行既没有将取得该宗地的权利告知市政府，也从未向三亚市国土局申请办理土地变更登记，因此市政府的收地决定不可能把湛江分行作为相对人，这责任在于湛江分行。为了土地合理开发利用和三亚市旧城改造，该宗土地已收回重新开发利用。对湛江分行合法权益的保护，只能依法核发换地权益书，市政府的收地决定和一审判决对此事项的处理合法合理，请求二审法院予以维持。
庭审中，本院对该宗土地是否闲置问题进行审查。市政府认定从1989年龙腾公司取得该宗土地后，未按规定对其进行开发，一直闲置，所提供的证据是：一是三亚市国土局的公告；二是土地现场的相片；三是国家测绘局第四地形测量队三亚办事处绘制的《三亚市拟挂牌出让地块定界图》。湛江分行对此发表质证意见，认为公告只能证明龙腾公司找不到，而不能推论该块土地闲置。相片和勘测图在两次一审中没有提供，现在提供已超出法定的举证期限，且相片没有制作单位、制作时间以及有关的记录，是无效的证据。勘测图的制作单位、时间及目的都不清楚，其证明效力也只是推定。因此市政府所提供的证据不具有合法性、相关性和真实性。经查证，本院认为，对于土地是否闲置的事实，从市政府所提供的证据来说是有所欠缺，该地现在已由创维公司进行整体开发，现场也无法进行勘查，但广东省湛江市麻章区人民法院(1999)湛麻法经初字第X号《民事调解书》、(2000)湛麻法执裁字第X号《民事裁定书》和2000年6月26日所签订的拍卖成交确认书等文书都表明该土地上没有地上附着物。根据这些间接证据，结合市政府提供的证据能够证明该宗土地在市政府发出预先告知书之前是一块闲置土地。
本院认为，龙腾公司自1989年6月24日受让取得土地使用权后，未按照规定对该块土地进行开发建设，至市政府作出收地决定时该块土地一直闲置。湛江分行经司法程序确定取得该宗土地的使用权后，未向有关部门申请办理该宗土地的使用权变更登记，市政府以原该块土地登记项下的权利人龙腾公司作为相对人，作出依法收回龙腾公司土地使用权的决定，有事实根据和法律依据。同时，市政府作出的X号《决定》，并不是无偿收回土地的决定，该决定明确交待了对人民法院最终确定的土地权益人，依照《海南省经济特区换地权益书管理办法》及有关文件规定办理。因此，湛江分行的实体权益可以通过换发权益书得到保护，市政府作出的X号《决定》没有给湛江分行造成损失，湛江分行请求市政府赔偿直接损失（略）．60元及赔偿土地使用权之溢价损失，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费共计200元由湛江分行负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员林玉冰
代理审判员郑月涛
二00五年十一月十八日
书记员赵道远
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