海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审被告)儋州市人民政府。
法定代表人祝某某，市长。
委托代理人孙某某，儋州市人民政府公务员。
被上诉人(原审原告)海南省国营红岭农场。
法定代表人许某某，场长。
委托代理人陈帆，海南颖川律师事务所律师。
原审被告儋州市国土环境资源局。
法定代表人羊某某，局长。
委托代理人符定福，海南为先律师事务所律师。
上诉人儋州市人民政府(简称儋州市政府)因被上诉人海南省国营红岭农场(简称红岭农场)诉其及原审被告儋州市国土环境资源局(简称儋州市国土局)无偿收回土地行政处罚决定一案，不服海南省海南中级人民法院2005年5月26日作出的(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年6月13日通过海南省海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于2005年8月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2005年11月10日在本院第二审判庭公开开庭进行了审理，上诉人儋州市政府委托代理人孙某某，被上诉人红岭农场委托代理人陈帆，原审被告儋州市国土局委托代理人符定福到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准本案延长审理期限两个月，本案现已审理终结。
经审理查明，1994年12月13日，红岭农场与原儋县土地管理局签订《国有土地使用权协议出让合同书》，该合同约定，由原儋县土地管理局出让位于那大市区海榆西线的4．3亩土地给红岭农场作为筹建驻儋州那大办事处综合用地，使用年限为70年，合同另有附件《土地使用条件》。合同签订后，红岭农场缴清土地出让金及各种税费，同时投资兴建围墙，进行前期平整填土工作。1995年4月1日，儋州市政府作出儋府函[1995]X号《批复》，批准了儋县土地管理局与红岭农场签订的《国有土地使用权协议出让合同书》。5月10日，儋州市政府给红岭农场办理了儋国用(那大)字第X号《国有土地使用证》。2003年11月26日，儋州市国土局在《海南日报》发布《关于拟无偿收回国有土地使用权事先告知书》，拟收回该使用土地。同年12月2日，红岭农场向儋州市国土局提出红字[2003]X号《关于要求保留我场位于那大人民西路北侧0．2866公顷国有土地使用权的申请》。12月18日，红岭农场再次申请要求保留该国有土地使用权。12月25日，儋州市国土局向儋州市政府请示无偿收回国营红岭农场土地使用权。2004年1月13日，儋州市政府作出儋府函[2004]X号《关于依法无偿收回国营红岭农场土地使用权的批复》(以下简称《收地批复》)，同意儋州市国土局的收地请示。该批复送达了红岭农场。同年2月6日，儋州市国土局根据儋府函[2004]X号《收地批复》，作出儋土环资[2004]16《儋州市国土环境资源局关于依法无偿收回国营红岭农场国有土地使用权的决定》(以下简称《收地决定》)，并于2月13日送达红岭农场。3月2日红岭农场因对儋土环资[2004]X号《收地决定》不服，向儋州市政府申请行政复议。4月28日，儋州市政府作出复议决定，维持儋土环资X号《收地决定》。红岭农场不服，向原审法院起诉。
原审法院认为，儋州市政府所作的儋府函[2004]X号《收地批复》，虽是对其下属部门的内部请示作出的答复，但该《收地批复》在抄送单位一栏中，明确抄送红岭农场。红岭农场亦收到了该《收地批复》。儋州市政府不能举证证实其未将该文送达红岭农场，依据最高人民法院《关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第19条的规定，即：＂当事人不服经上级机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。＂故儋州市政府应属适格的被告。其提出不是适格的被告的抗辩理由不能成立。其所作的儋府函[2004]X号《收地批复》及儋州市国土局所作的儋土环资[2004]X号《收地决定》，认定红岭农场没有按照合同约定的期限投入资金进行开发建设，造成闲置土地两年以上。该认定仅属概括性结论，对违反合同约定的期限、投入资金的数额、闲置土地的原因及事实等，均没有具体的事实认定和证据证实。因此，《收地批复》和《收地决定》均属主要证据不足，认定事实不清。且两被告作出《收地批复》和《收地决定》所使用的法律依据是《中华人民共和国城市房地产管理法》第25条的规定，亦属适用法律错误。该条规定所使用的是房地产企业以商业目的进行房地产开发，在受让国有土地使用权后，未按合同约定的期限满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。而红岭农场不是房地产开发企业，其与儋州市国土局所签的《国有土地使用权协议出让合同书》已明确约定，土地用途为办事处综合用地。因此，两被告适用该条规定，对红岭农场作出处罚，显然不当。再者，儋州市国土局所作的儋土环资[2004]X号《收地决定》，亦超越其权限。红岭农场已依法取得了由儋州市政府颁发的《国有土地使用证》，儋州市国土局显然无权收回该地使用权。综上所述，红岭农场的请求理由成立，应予支持。儋州市政府作出的儋府函[2004]X号《收地批复》认定事实不清，证据不足，应予撤销。儋州市国土局据此作出的儋土环资[2004]X号《收地决定》亦属认定事实不清，证据不足，且超越职权，亦应撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第1目、第2目、第4目的规定，判决：一、撤销儋州市政府2004年1月13日作出的儋府函[2004]X号《关于依法无偿收回国营红岭农场国有土地使用权的批复》；二、撤销儋州市国土环境资源局2004年2月6日作出的儋土环资[2004]X号《关于依法无偿收回国营红岭农场国有土地使用权的决定》。案件受理费6380元，由两被告共同负担。
儋州市政府不服上述判决，上诉请求依法撤销海南省海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决；维持儋州市政府儋府函[2004]X号《关于依法无偿收回国营红岭农场国有土地使用权的批复》和儋州市国土局作出的儋土环资[2004]X号《关于依法无偿收回国营红岭农场国有土地使用权的决定》的具体行政行为。事实和理由：原审判决认定事实不清，程序违法，依法应予以撤销。一审判决认为，红岭农场在合同签订、缴清土地出让金及各种税费后，即投资兴建围墙，进行了前期平整填土工作。这与事实不符。首先，只建围墙并不等于进行了前期平整工作；其次，建围墙不属于项目投资范畴；最后，只建围墙后就停工，完全是一种圈而不用的圈地行为。一审判决以土地出让合同没有约定期限和投入资金数额为由，认为红岭农场没有违反限制两年以上的规定，这是不符合事实的。因为根据合同的效力规则，只要合同一发生法律效力，其期限自然从此开始计算。儋州市政府2004年1月13日作出的儋府函[2004]X号《关于依法无偿收回国营红岭农场土地使用权的批复》属行政机关之间的内部行文，针对的对象只是儋州市国土局的请示，并未送达给红岭农场，只是对职能部门的指导性行政行为，未对红岭农场造成直接的利益影响，故将儋州市政府列为被告是不恰当的。综上所述，原审判决认定事实不清，审理程序不合法，适用法律不当，审判结果显失公正，请求二审法院依法撤销。
红岭农场答辩称，我场在那大购买的土地，目的是建农场的办事处，并非以营利为目的从事房地产开发。这个事实，有申请书、政府的批复文件、双方签订的合同书可以充分证明。所以，该地不属于从事房地产开发之类用地，故当然就不属于闲置二年就应当收回的土地范围。所以，政府下文收回，本身就是错误。该地的地价款、各种税费，均都依据合同约定全部缴清，而且进行平整，建了围墙，前期投入已超出25％，故不属于收回土地的范围。造成该地停工的原因有下面两点：一是政府没有按照合同履行义务。二是该地当时中间有部队的通讯设施，造成无法动工。这一事实，在向一审法院提供的最原始建设材料中有记载。在当时，针对这一情况，我场多次反映，政府的态度是：部队的事，地方管不了。因此，才导致工程一拖再拖，造成今天的局面。所以，不能如期动工有正当原因。儋州市政府作为本案的被告主体是适格的。因为在政府处理文件当中，已注明了抄送红岭农场，而且农场也收到了文件的原件。显然，政府的这个文件不是内部行为，而是对外的，而且是有特定相对人的具体行政行为，故只要是政府的具体行政行为，我场作为具体行为的相对人，就有权提起诉讼。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决准确，故应予维持。
经庭审质证，原审已确认的基本事实和相关证据，当事人无异议，可以确认。
本院认为，红岭农场为筹建驻儋州那大办事处向儋州市国土局申请建设用地，经儋州市政府批准，儋州市国土局将位于那大那凭管理区大宝水泥厂路口西侧4．3亩国有土地使用权出让给红岭农场。原审法院将该地用途确认为企业自用地，定性准确。儋州市政府和儋州市土地局作出的收回该地的批复和决定，均引用国家关于房地产企业以商业目的进行房地产开发的有关规定，显然是错误的。儋州市政府作出的批复，虽然是针对下属机关作出的。但该文抄送给相对人，因此，对外已发生法律效力。红岭农场以儋州市政府为被告符合法律规定。综上所述，原审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。儋州市政府的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判；
案件受理费一审6380元，由两被告共同负担；二审6380元由上诉人儋州市政府负担。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
审判员林玉冰
代理审判员郑月涛
二00五年十一月十一日
书记员容泽清
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