上诉人（一审原告）贺州市农机技术推广站。地址：贺州市X区X路X号。
法定代表人李某甲，站长。
委托代理人罗某某，贺州市农机事业局干部。
委托代理人李某乙，贺州市农机技术推广站干部。
被上诉人（一审被告）贺州市人民政府。地址：贺州市X区贺州大道X号。
法定代表人白某，市长。
委托代理人欧海燕，灵丰律师事务所律师。
委托代理人熊明生，灵丰律师事务所律师。
一审第三人广西贺州西牛牧业有限公司。地址：贺州市X区X路X号。
法定代表人李某丙，总经理。
委托代理人黄某某，副经理。
上诉人贺州市农业技术推广站因国有土地使用权行政登记纠纷一案不服贺州市X区人民法院于2010年11月16日作出（2010）贺八行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院于2011年1月24日受理后，依法组成合议庭，于2011年2月23日公开开庭审理了本案。上诉人贺州市农机技术推广站的法定代表人李某甲及其委托代理人罗某某、李某乙，被告贺州市人民政府的委托代理人欧海燕、熊明生，第三人广西贺州西牛牧业有限公司的委托代理人黄某某均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被诉具体行政行为：被上诉人贺州市人民政府于2005年12月22日向一审第三人广西贺州西牛牧业有限公司颁发贺州国用（2005）第x号《国有土地使用证》。
被上诉人八步区政府向一审法院提交的依据、证据：1、相邻土地置换协议书；2、关于办理相邻土地置换变更登记的报告；3、贺州市人民政府贺政函（2003）X号文件；4、贺州市X区畜牧水产事业局与一审第三人共同出具的《说明》；5、关于原贺州地区农业机械研究所土地使用情况的说明；6、贺州市农机门某和大门某值班室建设工程施工承包合同书；7、关于建设临时门某于大门某请示报告；8、广西区高院作出的（2009）桂行终字第X号行政判决书；9、土地变更登记申请书；10、土地登记申请审批表；11、土地使用权转让合同；12、贺州市国土交易（2005）第X号交易确定书；13、国有土地使用权转让申请表；14、国有土地使用权登记卡。
上诉人贺州市农机技术推广站向一审法院提交的证据：1、法定代表人证明书、机构合并批文、机构编制证、组织机构代码；2、《国有土地使用证》（贺州国用（1998）字第X号）和《房屋所有权证》（桂房产字第NO：（略）号）；3、相邻土地置换及建路协议书。
一审第三人向一审法院提交的证据：1、贺州国用（2005）第x号《国有土地使用证》；2、贺州市人民政府贺政办函（2000）X号批复；3、贺州国用（1998）字第X号《国有土地使用证》。
一审法院依职权调取的证据：2010年9月27日本院召集各方当事人到争议现场制作的现场勘验草图。
一审法院对证据的分析与认定：被告提供的证据1、2、3、4，第三人无异议，原告对被告的证据1和证据2无异议，但对被告的证据3和证据4有异议。该院认为，被告提供的证据1、2、3、4，证据来源合法，内容真实客观，与案件相关联，该院均予以认定。被告提供的证据5至证据14，第三人无异议，原告有异议。该院认为，被告提供的证据5至证据14，内容客观真实，且能够证明被告所要证实的问题，该院均予以认定。原告提供的证据1，被告、第三人均无异议，该院予以认定。原告提供的证据2，被告对其真实性无异议，但对其效力有异议，第三人同意被告的质证意见。该院认为，原告的证据2，具有证据的真实性，对于该证据应综合本案其他证据予以分析认定。原告提供的证据3因超过举证期限，被告和第三人拒绝质证，对原告的证据3及所证明的问题，该院不予确认。第三人提供的证据1、2、3，原告均有异议；被告对证据1和证据3无异议，认为证据2与本案无关。该院认为，第三人提供的证据1，属于该院对本案进行合法性审查的对象；证据2与本案无关联性；证据3应综合本案其他证据予以分析认定。该院依法调取的证据，原告、被告以及第三人均无异议，本院予以认定。
一审法院审理查明：原告和第三人争议所涉及的土地位于贺州市X区X路东侧，面积为937.3。原告为独立的事业单位法人，隶属于贺州市农机事业局。1997年贺州地区X区划调整后，贺州市农机事业局根据实际情况和原告的住宿条件没有改善的现状，把贺州市X区X路X号（原贺州地区农业机械研究所土地）作为机关搬迁办公所在地，由贺州市农机事业局统一规划、统一管理、统一使用。1998年，原县级贺州市土地管理局经人民政府批准，向原贺州地区农业机械研究所颁发贺州国用（1998）字第X号《国有土地使用证》，该证登记土地使用面积为5501.73，其中也包括本案争议所涉及的937.3土地。1999年，贺州市X路，爱民路从贺州国用（1998）字第X号土地证登记的土地和贺州市X区畜牧水产事业局所使用的土地中穿过，将贺州国用（1998）字第X号土地证登记的土地分为东西两块，东面一块即现在争议的土地，面积为937.3，该地块上建有一栋由贺州市农机事业局、贺州市农机监理所和原告贺州市农机技术推广站共用的综合办公楼和宿舍楼。西面一块分别与贺州市X区畜牧水产事业局、贺州市中天机械有限公司相邻。2002年，原贺州地区X区机构编制委员会关于同意贺州地区农机技术推广站合并贺州地区农机研究所的批复》，该批复批准了原告贺州市农机技术推广站合并贺州地区农业机械研究所。同年12月，贺州市农机事业局向贺州市国土资源局提交《关于贺州地区农业机械研究所土地使用情况的说明》，该文件主要说明：贺州地区农机技术推广站合并贺州地区农业机械研究所后，仍隶属于贺州市农机事业局管辖。原贺州地区农业机械研究所使用的土地，仍然由贺州市农机事业局统一规划、统一管理、统一使用。2003年6月，贺州市农机事业局与贺州市X区畜牧水产事业局签订《相邻土地置换协议书》。该协议约定：为有效使用和管理土地，将属于贺州市农机事业局使用的位于爱民路东面的一块面积为964.73（实测为937.3）土地与属于贺州市X区畜牧水产事业局使用的位于爱民路西面的一块面积为1313.63的土地进行互换。当日，双方共同向贺州市国土资源局提出办理相邻土地置换变更登记手续报告。2003年8月20日，被告作出《关于同意贺州市农机事业局与贺州市X区畜牧水产事业局置换国有土地使用权的批复》(即贺政函[2003]X号)，批准双方的土地置换。2003年12月28日，贺州市X区畜牧水产事业局将批准置换后的土地与第三人签订《土地使用权转让合同》。同日，贺州市土地交易中心在贺州国用（1998）字第X号《国有土地使用证》登记档案“变更记事”栏里填写变更登记情况。
另查明，2004年5月27日，原告以贺州地区农业机械研究所的名义向贺州市城市建设规划委员会申报《关于建设临街门某与大门某请示报告》。其后，在贺州市X区X路西面其原有的和置换后的土地上兴建了临街临时门某、农机大院大门、值班室和围墙。2005年12月22日，被告根据贺州市X区畜牧水产事业局和广西贺州西牛牧业有限公司提出的土地变更登记申请，经审核后依法进行了变更登记，并向第三人广西贺州西牛牧业有限公司颁发了贺州国用（2005）字第x号《国有土地使用证》。2007年12月25日，被告作出《关于撤销贺政函[2003]X号文件的通知》（贺政发[2007]X号），撤销贺政函[2003]X号文。贺州市X区畜牧水产事业局在爱民路建设项目的承包人广西贺州市建设房地产开发公司不服，向贺州市中级人民法院提起行政诉讼。2008年12月1日，贺州市中级人民法院作出（2008）贺行初字第X号行政判决书，判决撤销贺政发（2007）X号文。原告不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉。2009年6月12日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2009）桂行终字第X号生效行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。另该判决书中认定“在贺州市农机事业局与贺州市X区畜牧水产事业局签订《相邻土地置换协议书》后，贺州市农机技术推广站并未提出异议，而且在置换所得的土地上建造了围墙、门某、大门某值班室，这足以说明其对置换土地的事实是认可的”这一事实。2010年，原告不服被告向第三人颁发贺州国用（2005）字第x号《国有土地使用证》，向广西壮族自治区人民政府申请行政复议。2010年7月23日，广西壮族自治区人民政府作出桂政复决（2010）X号行政复议决定书，维持被告向第三人发证的具体行政行为。原告仍不服，遂向该院提起行政诉讼。
一审法院审理认为：原告贺州市农机技术推广站与贺州地区农业机械研究所合并后，其主管部门某为贺州市X区农机研究所使用的土地，仍然由贺州市农机事业局统一规划、统一管理、统一使用。在贺州市农机事业局与贺州市X区畜牧水产事业局签订《相邻土地置换协议书》后，原告贺州市农机技术推广站并未提出异议，而且原告在庭审中也承认在置换所得的土地上建造了围墙、门某、大门某值班室，据此，足以说明原告对置换土地的事实是知情并认可的。置换后，贺州市X区畜牧水产事业局作为该宗土地的使用权人，有权有偿转让给第三人广西贺州西牛牧业有限公司。贺州市人民政府根据第三人的申请，经审核后，向第三人颁发的贺州国用（2005）字第x号《国有土地使用证》并无不妥，该院应予以维护。至于原告的诉请，理据不充分，该院不予支持，并依法予以驳回。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告贺州市农机技术推广站的诉讼请求。案件受理费50元，由贺州市农机技术推广站负担。
上诉人上诉称：首先，一审判决所认定的事实与实际不符。（1）、贺政函（2003）X号文己将八步区畜牧水产局置换所得的土地确权给了贺州市X区畜牧水产局无论从法律形式上，还是事实上都没有取得该宗土地的使用权，八步区畜牧局不是该宗土地的使用权人。（2）上诉人对土地被置换从始至终都是不知情的。签订置换合同和被上诉人作出批复（2003）X号文的行政行为，事前事后都没有告知上诉人，上诉人是在2005年市里开展国有资产清理登记时才知道土地被置换的。上诉人在庭审中从没有承认过在置换所得的土地上建房。而且上诉人强调说明建大门、值班室占用的土地是建路拆迁补偿得来的上地，并非置换所得。其次，一审法院没有就被上诉人的行政行为的内容、程序是否合法进审查。一是没有查清主要法律事实。主要体现在以下三个方面：（1）根据《土地法》、《物权法》以及房地产有关法律规定，房地产的权属确认以依法登记为准。因此，本案中，该宗土地的合法权属人是上诉人，有权置换土地的只能是上诉人，贺州市农机事业局只是上诉人的主管局，无权代替上诉人行使财产的处分权，不能以其名义与他人签订置换合同和向被上诉人提申请土地变更。因此，贺州市农机事业局的土地置换行为是无效的。2002年12月，贺州市农机局向贺州市国土资源局提交的《关于贺州地区农业机械研究所土地使用情况的说明》只是说明该土地的内部管理情况，并不能作为贺州市农机局行使处分权的法律依据。而且出具该《说明》时，还没有进行土地置换，不能作为上诉人同意置换的证据。（2）八步区畜牧水产局没有依法取得该宗土地的使用权，依法无权进行任何的转让行为。根据庭审调查，没有任何证据证明八步区畜牧水产局是该宗土地的合法使用人。因此，八步区畜牧水产局与贺州西牛牧业公司的土地有偿转让行为是无效的法律行为。（3）被上诉人登记发证唯一依据是贺州市人民政府贺政函(2003)X号文，但该文内容与被上诉人登记发证内容不符。根据该文规定，原属贺州市农机局的964.75平方米土地置换后归贺州市畜牧水产局使用。原属贺州市X区畜牧水产局的1313.65平方米归贺州市农机事业局使用。但是，被上诉人违反贺州市人民政府贺政函（2003）X号文的规定，在登记中将贺州市畜牧水产局的土地使用权作为贺州市X区畜牧水产局的土地使用权，同意贺州市X区畜牧水产局转让，并错误的登记给贺州西牛牧业公司。二是没有查清被上诉人发证程序是否合法。（1）、被上诉人作出行政行为，事先没有征求和听取上诉人的意见，事后也没有行文告知，违反了《中华人民共和国行政许可法》第36条规定。程序上存在暇疵，违反法律规定。而且，被上诉人作出行政行为时没有适用法律的规定，属于适用法律错误。贺州市中级人民法院在审理贺州市人民政府贺政涵(2007)X号文《关于撤销贺政函(2003)X号文件的通知》是否有效时，所依据的法律事实就是因波上诉人作出行政行为时没有告知利害关系人贺州西牛牧业公司而撤销贺州市人民政府贺政发(2007)X号文。（2）登记程序不合法。一是没有经过共同申请、权属审核等法定登记程序。土地登记程序为:申请、地籍调查、权属审核、注册登记等。第39条规定，因交换、调整土地使用权、所有权变更的，交换调整土地的各方应当在接到交换调整协议批准文件后三十日内，持协议、批准文件和原土地证书共同申请变更登记。但在本案中，双方郡没有填写申请表，没有提交原土地证书进行共同申请。只要审查权属就可以发现申请人与持证人不一致。第二，在八步区畜牧水产局与西牛牧业公司进行土地转让没有经过土地权属审核程序。由此可见，被上诉人根本没有进行权属审核程序就直接颁发证书。这是明显违反《土地登记规程》规定的。三是登记发证给广西贺州西牛牧业有限公司，违反《土地登记规程》第34条、第39条规定。这宗土地性质原为划拔，没有任何证据证实进行过出让。没有经过政府出让程序，怎么变成出让性质土地从划披性质变成出让性质这一法定程序没有经过，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转暂条例》第44条规定，依法是不能进行转让的。（3）、贺州市西牛牧业有限公司取得该宗土地不合法。根据有关土地法规及国有资产处置的有关规定，党政机关使用的划拔性质的土地使用权的处置，必须是经过政府审批后挂牌出让。根据该宗土地登记资料表明，西牛牧业公司是私人企业，私人企业要取得国家行政机关的土地使用权，必须通过招标拍卖形式。首先，八步区畜牧局必须经过政府办理出让手续并缴纳土地出让金，把划拨土地变成出让土地。其次，要经过政府国有资产管理部门某批同意后才能进行转让给他人。但本案中，这宗地没有经过政府出让和审批，八步区畜牧局是擅自采取协议形式进行转让的。这严重违反国有资产管理规定，程序不合法。国土部门某该严把审核关，仅凭贺州市土地交易中心出具的贺州国土(2005)第X号交易确认书就办理了该宗上地的登记是严重违规的。上诉人使用这宗土地从1972年起至今己二十多年，在这宗土地范圈内现有上诉人的办公楼、宿舍各一栋，其中办公楼占地333平方米，宿舍楼占地168平方米，总建筑面积达1609.33平方米。上诉人持有贺州国用(1998)字第UX号《土地使用证号》、桂房证字第NO.（略）号《房产证》。这些房屋均是上诉人正在使用的办公用房和职工宿舍。上诉人是独立的事业法人单位，是该宗土地及房屋的唯一权属人。我们认为，被上诉人没有依法按照有关法律规定从严把关审核，不按贺州市人民政府贺政函（2003）X号文审批内容，在没有查清土地权属关系，没有听取直接利害关系人意见的情况下，违反土地登记的法定程序，把上诉人的土地使用权变更登记并颁发土地证给他人，造成土地权属被重复发证，侵害上诉人的合法土地使用权；同时:也将会造成上诉人使用了几十年的办公楼、宿舍楼等合法房产失去土地使用权。其行政行为违反了《土地法》第13条、《土地登记规程》第34、39条，《中华人民共和国行政许可法》第36条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转暂条例》以及国家国有资产处置等相关视定。被上诉人的行政行为事实不清，证据不足、程序违法，适用法律错误。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。
被上诉人答辩称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果正确，请求二审法院依法予以维持，理由如下：一、贺州市X区水产畜牧局通过置换取得诉争土地。2003年6月，为方便使用和管理，贺州市X区水产畜牧局与贺州市农机事业局签订《相邻土地置换协议》约定：将属于贺州市农机事业局使用的位于爱民路东面的一块面积为964.75(实测937.5平方米)平方米土地与贺州市X区水产畜牧局使用的位于爱民路西面的一块面积为1313.65平方米的土地进行互换。双方共同向贺州市国土资源局提出办理土地置换变更登记手续报告。2003年8月20日，答辩人作出《关于同意贺州市农机事业局与贺州市X区水产畜牧局置换国有土地使用权的批复》(贺政函x)X号)，批准了双方的土地置换。2003年12月18日，土地登记部门某土地登记权属凭证变更记事一栏注明该置换事实。2004年5月27日，上诉人以贺州地区农业机械研究所的名义向贺州市城市建设规划委员会申报《关于建设临街门某的请示报告》，之后，在置换后的土地上兴建了临街临时门某、农机院大门、值班室和围墙。贺州市农机事业局是贺州市农机推广站的主管部门，原贺州地区农机机械研究所所使用的土地，由贺州市农机局统一规划、统一管理、统一使用，此外，土地置换事实在广西壮族自治区高级人民法院(2009)桂行终字第X号行政判决得到认可。因此，贺州市X区水产畜牧局之间的土地置换是有效的。二、答辩人给第三人西牛牧业公司核发土地使用权证适用法律正确，程序合法，发证行为合法。取得本案诉争土地使用权后，贺州市X区水产畜牧局与第三人贺州市西牛牧业公司向贺州市国土资源局提出土地交易申请，答辩人根据申请，经审核，双方交易合法，权属来源合法、清晰，答辩人向第三人颁发了贺州国用(2005)字第x号《国有土地使用权证》。综上所述，答辩人认为，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果正确，请求二审法院驳回上诉请求，维持一审判决。
一审第三人述称：一、上诉人强调贺政函[2003]X号文将八步区畜牧局置换所得的土地确权给了贺州市畜牧水产局，是断章取义歪曲事实。被上诉人根据贺州市X区畜牧局呈送的《相邻土地置换协议书》和《关于办理相邻土地置换变更登记手续的报告》以及有关材料，以贺政函[2003]X号文批复同意双方的土地使用权互相置换，文件标题是《贺州市人民政府关于同意贺州市X区畜牧水产事业局置换国有土地使用权的批复》。从文件标题和全文内容以及报批材料的证据可知，置换所得的土地就是确权给八步区畜牧局。二、上诉人强调对土地置换从始至终都不知情，贺州市农机局无权进行土地置换，是撒谎，是对法律的藐视。上诉人侵占第三人土地使用权时间长达5年多。为了达到长期侵占的目的，期间采取歪曲事实，撒谎和欺骗的手段，误导政府有关部。2008年I2月，贺州市中级法院行政判决书判决贺政函[2003]X号文合法有效。上诉人不服一审判决，上诉到广西高级法院，广西高级法院(2009)桂行终字第X号行政判决书对土地置换一案作出终审判决，该判决彻底戳穿了上诉人的谎言。但是，上诉人向广西区政府行政复议机关提起行政复议申请，请求撤销贺州市人民政府贺州国用(2005)字第x号《国有土地证》。区行政复议机关一行三人到贺州市召集市法制办、市国土局、市农机站、市X区渔牧局和第三人在内的有关人员召开调查会。经审核决定维持被上诉人给第三人核发的《国有土地使用证》。三、上诉人强调建大门、值班室占用的土地是建路拆迁补偿得来的土地，并非置换所得没有任何的事实和法律依据。2004年5月27日，贺州地区农机研究所呈送贺州市建规委的报告《关于建设临时门某与大门某请示报告》。爱民路规划调整图对土地置换情况作了清楚的说明。以上建筑物使用临街面土地总长度约74.12米，而农机局土地置换前位于爱民路X街用地仅有51.74米。上述人事实上使用了置换所得的土地长度为22.38米。四、上诉人强调被上诉人批复同意八步区畜牧局将置换所得土地转让给第三人应事先征求和听取上述人意见，是无理取闹。根据贺政函[2003]X号文批复意见，从批复之日起，八步区畜牧局已经合法取得原贺州市农机局位于爱民路东面的964.75平方米国有土地使用权，土地使用权性质为出让。被上诉人在给第三人登记和核发土地证书的实体和程序上事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人强调应征求和听取其意见，理由不成立。五、上诉人所持的土地使用证属无效证书，根本不存在其所说的出现一地两证的现象。1、上诉人所持土地证贺州国用(1998)字第X号登记名称为贺州地区农业机械研究所，而不是上诉人，土地性质为国有划拔土地。根据国有划拨土地的性质和贺州市农机局呈交市X区农业机械研究所土地使用情况的说明》，该宗地由贺州市农机局统一规划、统一管理、统一使用。因此，上诉人没有该宗地的处置权。2、上诉人所持土地证登记面积为5501.75平方米。2003年上诉人自行拆除爱民路X路段的建筑物并修建道路后，土地面积已减少约1500平方米，加上置换给八步区渔牧局土地964.75平方米后只余下土地约3000平方米。按《土地法》第十二条规定:依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。上诉人所持土地证，土地面积和用途都已经改变，与原登记内容完合不符。3、按《土地法》第五十八条规定，贺州市政府为修建爱民路已经收回道路部分的土地使用权。原土地使用单位贺州地区农机研究所已经撤销，经市政府批准，土地使用权由贺州市农机局统一规划、管理和使用是有法律依据的。因此，上诉人所持土地证应视为无效证书。该宗地的权属和处置权不属于上诉人，被上诉人给第三人的发证登记行为与其无关。六、八步区畜牧局将置换所得土地转让给第三人符合《土地法》有关规定，程序合法。贺政办函(2000)X号文，对原县级贺州市畜牧局座落于爱民路两侧的土地，在办理土地开发转让手续时，土地出让金收取有明确规定。根据《土地法》有关规定，贺政函[2003]X号文批复同意市X区畜牧局进行土地使用权的互相置换，八步区畜牧局置换所得的土地使用权性质仍然应该是出让。其将该宗土地使用权转让给第三人，经市国土局审核，土地来源合法，土地权属清楚，交易合法，被上诉人进行变更登记并给第三人核发土地证书的事实清楚，证据充分，程序合法。八步区人民法院所作出的行政判决认定事实清楚、适用法律、法规正确。为维护法律的尊严和第三人的合法权益，请贺州市中级人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求、维持原判。
经庭审质证，本院确认一审法院对证据的分析认定正确，可作为认定本案事实的依据。据此，本院查明的事实与一审法院认定的事实一致。
本院认为：贺州市人民政府有权对广西贺州西牛牧业有限公司申请使用的土地予以登记，核发证书。该宗土地由贺州市农机事业局置换给贺州市X区畜牧水产事业局并签订有《相邻土地置换协议书》，经贺州市人民政府贺政函（2003）X号文予以批准同意。贺州市农业技术推广站作为该宗土地的原使用人对置换土地的事实知情但未提出异议，其上级主管部门某州市农机事业局有权对该站所使用的土地统一规划调整。置换后，贺州市X区畜牧水产事业局又将该宗土地有偿转让给广西贺州西牛牧业有限公司。因此，广西贺州西牛牧业有限公司申请颁证的该宗土地来源清楚。被上诉人根据广西贺州西牛牧业有限公司申请提交的材料，进行地籍调查、权属审核、注册登记、核发的贺州国用（2005）第x号《国有土地使用证》事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人提出被上诉人的具体行政行为程序违法，因未能提供充分的证据予以证实，本院不予支持。
综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
上诉案件受理费50元，由上诉人贺州市农机技术推广站共同负担。
本判决为终审判决。
审判长黎之燕
审判员黎传杰
代理审判员李某林
二0一一年一月二十八日
书记员钟恺
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