上诉人（一审原告）柳州市丰源纸业有限责任公司。
法定代表人贺某。
委托代理人谭某某，代理权限为特别授权。
被上诉人（一审被告）柳州市环境保护局。
法定代表人甘某。
委托代理人左某，代理权限为诉讼代理。
委托代理人曾某某，代理权限为诉讼代理。
上诉人柳州市丰源纸业有限责任公司（以下简称丰源公司）因诉被上诉人柳州市环境保护局（以下简称市环保局）环保行政处罚纠纷一案，不服柳州市X区人民法院2011年4月29日作出的（2011）城中行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2011年8月22日公开开庭审理了本案。上诉人丰源公司的法定代表人贺某及委托代理人谭某某，被上诉人市环保局的委托代理人左某、曾某某均到庭参加诉讼。因案情复杂，本案经广西区高级人民法院（2011）桂行延字第X号文函复同意延长案件审理期限。本案现已审理终结。
一审判决认定事实如下：1991年4月24日，原柳州地区造纸厂取得了1万吨彩色涂布箱板纸建设项目的环境影响报告。1992年1月15日，该厂又取得了5000吨挂面牛皮箱板纸建设项目的环境影响报告。原柳州地区造纸厂破产后，丰源公司收购了该厂，承继了原柳州地区造纸厂的厂房、机器设备、生产项目、排污设备等进行生产经营。2005年，丰源公司建设并投产了7000吨卫生纸项目。2009年9月24日，市环保局下属柳东分局在对丰源公司进行检查时，发现丰源公司正在生产的卫生纸项目未能出示环保审批手续。2009年9月25日，市环保局向丰源公司的法定代表人送达了落款日期为2009年9月24日的柳环东建限字［2009］第X号《限期改正环境违法行为通知书》，责令丰源公司在2009年10月29日前到柳州市环境保护局柳东分局补办环境影响评价手续。2009年11月11日，市环保局再次对丰源公司进行检查时，发现丰源公司仍在生产卫生纸，但未上报环境影响评价文件。2010年1月27日，市环保局对丰源公司作出柳环罚字[2010]第X号《行政处罚决定书》（以下简称[2010]X号决定），对丰源公司作出一、责令停止建设（生产）；二、处18万元罚款的行政处罚。丰源公司不服，向广西壮族自治区X区环保厅）申请复议。区环保厅认为市环保局作出“责令停止生产”无法律依据，故撤销了市环保局的[2010]X号决定，同时认为“虽然《行政处罚决定书》中给予行政相对人的处罚类型存在错误，但是认定该企业的环境违法事实清楚，证据确实充分，应予处罚。请柳州市环保局认真研究该环境违法行为，及时查处”。2010年8月18日，市环保局向丰源公司送达了《行政处罚听证告知书》，告知丰源公司拟对丰源公司作出处五万元以上二十万元以下罚款，丰源公司可在收到告知书之日起三日内以书面形式向市环保局提出听证申请。2010年9月3日，市环保局对丰源公司作出柳环罚字[2010]第X号《行政处罚决定书》（以下简称[2010]X号决定），对丰源公司逾期未补办环境影响评价手续的行为处18万元罚款。丰源公司不服，向区环保厅申请复议。2011年2月9日，区环保厅作出桂环复议字［2011］X号《行政复议决定书》，维持了市环保局作出的[2010]X号决定。
一审法院经审理认为：综合原、被告双方的意见分歧，本案的争议焦点有五个：1、市环保局认定的事实是否清楚的问题：丰源公司收购了原柳州地区造纸厂后，亦承继了该厂原来的建设项目。原柳州地区造纸厂只在1991年和1992年分别取得了1万吨彩色涂布箱板纸建设项目和5000吨挂面牛皮箱板纸建设项目的环境影响报告，而2005年丰源公司建设和投产的是卫生纸建设项目。市环保局在2009年9月24日对丰源公司进行检查时，丰源公司未能出示卫生纸建设项目的环境影响评价报告，在市环保局限期丰源公司补办后，丰源公司仍未补办，市环保局据此对丰源公司进行处罚事实是清楚的。2、市环保局适用的法律是否正确的问题：在本案中，市环保局是适用《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定对丰源公司进行处罚的。丰源公司的卫生纸建设项目自2005年建设和投产以来，一直未依法履行项目报批手续，市环保局检查发现后让其补办，丰源公司亦未补办，符合该款中“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款”的相关规定。因此市环保局适用法律正确。3、市环保局是否违反法定程序的问题：丰源公司认为其卫生纸建设项目是在2005年建设并投产的，市环保局在2009年才对丰源公司进行处罚，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款中“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定。但该法第二十九条第二款同时也规定“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。从市环保局于2009年9月24日的现场检查笔录看，丰源公司的卫生纸建设项目从2005年起建设投产，一直未办理环保审批手续，其违法行为处于连续状态，因此市环保局对其进行处罚并未违反《中华人民共和国行政处罚法》的上述规定。另外，丰源公司认为市环保局作出的[2010]X号决定被区环保厅撤销后，市环保局又基于同一事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的[2010]X号决定，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款的规定。但在本案中，被撤销的[2010]X号决定对丰源公司作出的是两项处罚决定，分别是责令停止建设（生产）；处18万元罚款。而[2010]X号决定只对丰源公司作出了一项处罚决定：即处18万元罚款，因此，作出的行政行为不是相同或者基本相同的，并未违反上述规定。4、丰源公司的诉讼权利是否受侵害的问题：丰源公司认为市环保局的处罚决定书按照我国环境保护法的规定只给了丰源公司15日的起诉期限，违反了我国行政诉讼法起诉期限为3个月的相关规定。一审法院认为，虽然丰源公司在[2010]X号决定中规定丰源公司起诉的期限为15日，但市环保局在2010年9月6日接到该处罚决定书后，于2010年11月10日向区环保厅提出了复议申请。区环保厅作出复议决定后，丰源公司不服，又向一审法院提起了诉讼。因此，丰源公司已经按照法律规定经过了复议和诉讼的程序，并未因市环保局在处罚决定书中规定丰源公司只有15日的起诉期限这一瑕疵而使其诉讼权利受到影响。丰源公司据此要求撤销处罚决定书不予支持。5、市环保局发出的《限期改正环境违法行为通知书》是否是伪造的问题。丰源公司认为该通知书是办案人员由“二00九年十月十四日”添改为“二00九年九月二十四日”。一审法院认为，市环保局检查的时间是2009年9月24日，而市环保局发给丰源公司《限期改正环境违法行为通知书》的时间是2009年9月25日，如果该通知书不是落款的时间2009年9月24日制作的，而是2009年10月14日制作的，那么，2009年9月25日丰源公司的法定代表人就不可能领取该通知书并在送达回证上签字。况且，丰源公司出示的《限期改正环境违法行为通知书》与市环保局存档的《限期改正环境违法行为通知书》完全一致。因此，对丰源公司的该观点不予采纳。综上所述，市环保局作出的[2010]X号决定事实清楚、证据充分，且程序合法。依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，一审法院判决：驳回丰源公司的诉讼请求。
上诉人丰源公司上诉称：一、根据相关法律规定，被上诉人作出的[2010]X号决定认定事实错误，主要证据不足，适用依据错误，程序违法，依法应判决撤销该具体行政行为。原审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。二、原判未全面、客观地认定本案事实，认定事实错误。原柳州地区造纸厂的“机制纸”造纸项目是经环境影响评价合法批准后投入建设和生产的，该厂的造纸项目合法有效，受法律保护。而上诉人在2005年是承继原柳州地区造纸厂的厂房、车某、机器、生产项目（机制纸项目）、排污设备和生产工艺等进行生产经营的，上诉人并没有重新建设“机制纸项目”。为此，被上诉人及原判认定上诉人建设项目的环境影响评价文件未批准即重新建设机制造纸项目，认定事实错误。三、根据鹿寨县环保局和市X排污核定，上诉人没有超标排放，已实现废水达标排放，并成为环保治理先进企业。这充分证明上诉人转产普通卫生纸是得到了鹿寨县人民政府同意、允许，得到了鹿寨县环保局包括被上诉人的同意，才投入生产经营的。四、[2010]X号决定适用环境保护法第十三条、环境影响评价法第三条、第二十二条、第二十五条、第三十一条第一款等法律依据，是错误的。五、被上诉人伪造法律文件，具体行政行为违法。[2010]X号决定列举的《限期改正环境违法行为通知书》是被上诉人篡改过时间的文件，一审法院不同意上诉人的鉴定申请，是违反法律规定的。根据法律规定，被上诉人应当承担伪造法律文书的不利后果。六、被上诉人的[2010]X号决定程序违法。1、被上诉人以同一事实和理由对上诉人重新作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，违反最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第三款的规定。2、被上诉人超过两年时效对上诉人进行处罚，程序违法。3、被上诉人未能提供证据证实其具体行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》、环境保护部《环境行政处罚办法》、《广西壮族自治区行政执法程序规定》中的相关程序规定，应认定为程序违法。综上所述，被上诉人作出的[2010]X号决定主要事实不清，证据不足，适用依据错误，违反法定程序，具体行政行为违法。请求依法撤销一审判决和[2010]X号决定。
被上诉人市环保局答辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。答辩人作出行政处罚的程序符合法律规定，并且符合本案中证据所证明的事实。上诉人所谓的《限期改正环境违法行为通知书》的落款时间被伪造的问题所作的渲染，不能改变事实本身。上诉人的陈述自相矛盾，一方面承认答辩人处罚所涉及的卫生纸项目，在工艺上比之前的得到批准的挂面包装箱纸等项目，取消了制浆工序的工艺流程，另一方面又认为其工艺以及设备未做任何变更，不需补办环评手续。上诉人认为不需补办环评手续的观点没有依据。原判在价值取向上，也是符合法律和政策规定的。环保问题是社会发展的主题，是企业合法生产、合法存在必须依法解决的问题，上诉人不管有什么理由都必须在对环境保护负责的前提和基础下进行经营活动。请求驳回上诉人的上诉请求。
经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。根据以上证据，本院二审查明的事实和一审判决查明的事实基本一致。
本院认为，建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。本案上诉人虽然承继了原柳州地区造纸厂在1991年、1992年分别获得的年产1万吨彩色涂布箱板纸和年产5000吨挂面牛皮箱板纸建设项目的环境影响报告，但2005年上诉人投产的是年产7000吨卫生纸项目，上诉人称该项目与前面取得审批的建设项目是一样的工艺没有变动，并没有证据证实，且与本案查明的事实不相符。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三条、第二十二条第一款、第二十四条第一款、第二十五条等规定，上诉人应当按照国务院的规定向有审批权的环境保护行政主管部门报批建设项目的环境影响评价文件，经审查批准后方可开工。上诉人未能按照法律规定到相关部门办理审批手续。直到被上诉人于2009年9月24日检查时仍未能出示环保审批手续，在被上诉人下发整改通知后，上诉人未能在限定的期限内补办环境影响评价手续，据此，被上诉人依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条的规定，作出[2010]X号决定，对上诉人进行处罚，处罚的金额也在法律规定的幅度之内，处罚内容并不违反法律的相关规定。被上诉人在作出[2010]X号决定前，已经向上诉人下发限期改正环境违法行为通知书、听证告知书等，进行了调查取证，程序合法。上诉人要求撤销[2010]X号决定，理由不充足，本院难以支持。对于上诉人提出的处罚时效、伪造文书、同一事实和理由作出基本相同具体行政行为等问题，一审判决已经进行详细阐述，本院予以认同，不再赘述。综上所述，上诉人的上诉理由不充分，其上诉请求本院不予支持；一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律法规正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币50元由上诉人丰源公司负担（已缴纳）。
本判决为终审判决。
审判长龙海霖
审判员江侦
代理审判员黄世光
二○一一年十二月二十日
本件与原本核对无异
书记员唐妤婧
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