山东省东营市中级人民法院
行政判决书
(2002)东中行终字第X号
上诉人(原审被告)广饶县公安消防大队。
法定代表人孙某某，大队长。
委托代理人王某某，男，X年X月X日生，汉族，住（略）。
被上诉人(原审原告)蒋某某，男，X年X月X日生，汉族，农民，住（略）。
委托代理人陈绍信，山东广胜律师事务所律师。
上诉人广饶县公安消防大队因消防履行职责案，不服广饶县人民法院作出的(2001)广行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2002年1月21日公开开庭进行了审理。上诉人广饶县消防大队法定代表人孙某某及其委托代理人王某某，被上诉人蒋某某及其委托代理人陈绍信到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审认定，被告具有对火灾事故作出责任认定的法定职责。被告在作出火灾责任认定前应根据火灾现场、现场勘察、技术鉴定等调查情况，认定火灾原因，制作火灾责任认定书。在广饶县机电公司出租房火灾案件中，被告根据火灾事故情况，只认定火灾原因不明，未对该火灾事故进行责任认定。原审认为，《中华人民共和国消防法》赋予公安消防机关查明火灾事故的权力，这一权力同时也是公安消防机关的法定职责。被告对12.16火灾事故未做出责任认定，是不履行法定职责行为，原告要求被告履行认定火灾事故责任职责的主张，应予支持。原审判决被告履行12.16火灾事故责任认定的职责。案件受理费100元，由被告承担。
上诉人诉称：1、上诉人依据消防法的规定，依法履行法定职责，并无不当。火灾事故发生后，上诉人立即赶赴现场，将火扑灭，核定了火灾损失，依法认定火灾原因不明，对于火灾事故责任一直在调查中，尚不能认定。2、本案不适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十九条关于履行职责期限的规定。上诉人一直在对案件进行调查，是依法履行法定职责，不存在不作为的情形。3、依据公安部2000年3月20日公复字[2000]X号《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》(下称《批复》)，火灾事故责任认定不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。因此，被上诉人的诉讼请求不能成立，应当依法判决驳回。4、一审判决认定上诉人不履行法定职责无法律依据，是对不履行法定职责的不当理解。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。
被上诉人辩称：1、根据《中华人民共和国消防法》、《山东省消防条例》等法律法规的规定，公安消防机构是唯一有权在所辖区内查明火灾事故责任的职能部门，查清火灾事故责任，出具火灾事故责任认定书是其必须履行的法定职责，上诉人称查清事故责任不是必须履行的法定职责，缺乏法律依据。2、公安部的《批复》超越职权，其无权对人民法院的受案范围作出解释，其解释“火灾事故责任认定不是独立的行政行为”是无效的。3、火灾事故发生后，被上诉人一直要求消防大队出具事故责任认定书，消防大队称事故调查早已终止，并且在一审中也明确表示对12.16火灾调查已经终止，因此，上诉人没有履行法定职责。
在庭审过程中，被上诉人提供了以下证据：1、《中华人民共和国消防法》第39条第1款；2、公安部X号令《火灾事故调查规定》第28条第1款；3、《国务院办公厅转发公安部消防改革与发展纲要的通知》(国办发[1995]X号)第16条；4、《国务院办公厅关于认真贯彻消防法进一步加强消防工作的通知》第6条。
上诉人对被上诉人的举证提出异议：第3、X号证据不是行政法规，只是内部公文，不能作为有效的行政执法依据。
上诉人在庭审中称，查明火灾原因、核定火灾损失是查清火灾事故责任、明确火灾事故责任人的前提。其对12.16火灾事故的调查一直没有终止，现在仍在调查中。对火灾事故的调查如何认定为终止，法律法规没有明确的规定，没有要求以书面形式明确事故调查是否终止。
经庭审举证、质证，可确认以下事实：2000年12月16日晚，被上诉人经营的恩全摩托车销售中心所处的商品房发生火灾，上诉人接到报警后，赶赴现场将火扑灭，经过现场勘察、调查，核定了火灾损失，认定火灾原因不明，未作出火灾事故责任认定书。
本院认为，根据《中华人民共和国消防法》和《火灾事故调查规定》的规定，调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任是上诉人的法定职责，上诉人应当依法履行其职责。在一审庭审中，上诉人称“12.16”火灾事故案件已结案，其已不再调查，在未查明火灾事故责任之前，上诉人终止对案件的调查，是不履行其法定职责的行为，原审判决上诉人履行法定职责是正确的。二审庭审中，上诉人主张其一直对该事故进行调查，上诉人继续对该事故进行调查是继续履行其法定职责的表现，同时也是在履行原审判决，并不能以此否认原审判决的正确性，因此，上诉人的该主张不能成立。鉴于本案的特殊情况，不宜指定上诉人履行法定职责的期限，原审判决未指定履行期限是正确的，也是符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十条第二款规定的，但原审判决在引用法律条文时，未引用该条文是不当的。综上，上诉人的上诉理由不能成立，上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费一百元由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长宋子美
代理审判员张晓丽
代理审判员焦伟
二○○二年二月二十五日
书记员侯丽萍
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