河南省高级人民法院
行政判决书
（2011）豫法行终字第x号
上诉人（一审原告）韩某。
委托代理人王某某。
被上诉人（一审被告）郑州市人民政府。住所地：郑州市X路X号。
法定代表人吴某甲，市长。
委托代理人吴某乙，郑州市政府法制办工作人员。
委托代理人吕某某，郑州市政府法制办工作人员。
被上诉人（一审第三人）李某。
委托代理人李某富，河南佐达胜律师事务所律师。
上诉人韩某因诉郑州市人民政府土地行政复议决定一案，不服郑州市中级人民法院（2011）郑行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2011年9月26日公开开庭审理了本案。上诉人韩某的委托代理人王某某，被上诉人郑州市人民政府的委托代理人吴某乙、吕某某，被上诉人李某及其委托代理人李某富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
郑州市人民政府于2010年10月8作出郑政（复决）字（2010）X号行政复议决定书（以下简称第X号行政复议决定书），撤销了中牟县人民政府为韩某颁发的牟国用（2006）第X号国有土地使用证（以下简称第X号国有土地使用证）。韩某不服，提起诉讼，请求撤销第X号行政复议决定书。
郑州市中级人民法院一审查明：本案诉争土地位于中牟县尼桑大道（又名东X）西段南侧，原为小潘庄村集体土地，属于农用地。韩某不是小潘庄村X村民委员会于1999年8月与韩某签订征地协议，同意韩某征用本案诉争土地用于建设。同年10月，韩某向中牟县国土资源局申请征地，并提交征地申请书。中牟县国土资源局于2006年9月同意征收本案争议土地，交韩某作为住宅建设用地。同月，中牟县国土资源局与韩某签订了国有土地使用权出让合同。2006年11月，中牟县国土资源局为韩某颁发了第X号国有土地使用证。一审另查明：李某自1998年购得诉争土地使用权后实际管理使用。2010年6月，第三人李某在收到中牟县人民法院传票后，得知韩某依据第X号国有土地使用证提起侵权之诉。2010年7月7日，李某向郑州市人民政府申请行政复议，请求撤销该证。2010年10月8日，郑州市人民政府作出X号行政复议决定，撤销第X号国有土地使用证。韩某不服，提起诉讼。
一审法院认为：根据《土地登记规则》第六条之规定，土地登记需进行权属审核。本案中，李某从1998年购地诉争土地使用权后实际使用管理，中牟县国土资源局在2006年地籍调查时，并没有查明权属的实际情况，其为韩某颁发的第X号国有土地使用证违反上述法律规定，属事实不清，证据不足。另，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条之规定，中牟县人民政府在行政复议程序中没有提供证据证明该诉争农用地已经取得转用审批，且其未提供证据证明韩某的建设项目经有关部门批准，也未提供证据证明其拟定了相关征地方案并报经有批准权的人民政府批准，因此，中牟县人民政府为韩某颁发第X号国有土地使用证，事实不清，证据不足，违反法定程序。郑州市人民政府作出的X号行政复议决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。韩某的诉讼请求及其理由不能成立，不予支持。判决维持第X号行政复议决定书。
韩某不服一审判决，向本院上诉称：（一）李某不具有提起行政复议的资格。本案争议地是小潘庄村X组所有的土地，李某是小潘庄三组的村民，不具有申请用地资格。李某1998年买地的收款条据是事后伪造的，不存在买地事实，现使用争议土地是违法占地。（二）李某申请复议超过法定期限。李某2007年办理（2007）牟建规地（许）个字第X号建设用地规划许可证后去办理土地证时，就得知韩某办理了第X号国有土地使用证，其于2010年7月申请复议，已超过法定复议期限。（三）中牟县人民政府为韩某颁发第X号国有土地使用证合法。中牟县人民政府对争议土地履行了征地手续，将诉争土地转为国有土地，韩某也依法与中牟县土地管理局签订了土地出让合同，履行了其他办证程序，第X号国有土地使用证合法。郑州市人民政府撤销该证没有事实根据和法律依据。一审判决维持第X号行政复议决定书事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，撤销第X号行政复议决定书。
郑州市人民政府答辩称：（一）李某系小潘庄村村民，1998年向小潘庄村委会交款并实际管理使用争议土地，是争议土地使用权的直接利害关系人，可以对第X号国有土地使用证申请复议。（二）李某在民事诉讼中得知第X号国有土地使用证，随后申请复议，没有超过法定复议期限。（三）中牟县人民政府在对争议地进行调查时，未查明争议土地权属；在行政复议过程中没有提供争议土地已经转为国有的证据，也没有提供韩某使用用地经过合法审批的相关手续，第X号国有土地使用证事实不清，依法应予撤销。请求驳回上诉，维持一审判决，维持第X号行政复议决定书。
李某答辩称：（一）争议土地是二组和三组互换的土地，1998年李某申请使用并交款，此后一直管理使用，现在已经建房。中牟县人民政府为韩某颁发第X号国有土地使用证，侵犯李某的合法权益，李某有权申请复议并要某撤销该证。（二）李某在2010年6月的民事诉讼中才知道第X号国有土地使用证，2010年7月申请复议，并不超过复议期限。（三）争议土地是集体土地，韩某不是小潘村村民，不能使用集体土地建房。中牟县人民政府为韩某颁发国有土地使用证，但没有证据证明该土地已经征为国有，其办证程序不合法。韩某本人实际也没有向小潘村缴纳地款，其所持的交款单据是虚假的。郑州市人民政府撤销第X号国有土地使用证正确。请求驳回上诉，维持一审判决。
本院二审查明事实除与一审一致外，另查明：（一）2006年6月27日，中牟县建设管理局为韩某颁发了（2006）牟建规地（许）个字第X号建设用地规划许可证。2007年2月10日，中牟县建设局在争议地上为李某颁发了（2007）牟建规地（许）个字第X号建设用地规划许可证。（二）2010年1月24日，中牟县X镇规划建设监察队出具证明，证明李某未依法取得《建设工程规划许可证》，违法强行施工建成临时房屋。（三）郑州市人民政府撤销第X号国有土地使用证的主要某由是：李某1998年购地并一直管理使用，中牟县人民政府2006年颁发第X号国有土地使用证未查明权属实际情况，主要某实不清，证据不足；中牟县人民政府在复议过程中，没有提供证据证明争议地已经办理了征地方案并经有权部门批准、农用地转用审批手续以及建设项目批准手续，被复议的土地使用证主要某实不清、证据不足、违反法定程序。
根据各方当事人意见，本院对本案争议焦点分别评述如下：
本院认为，（一）李某是否具有提起本案行政复议的资格。本案李某持有1998年申请使用争议土地的交款凭据和2007年中牟县建设局为其颁发的（2007）牟建规地（许）个字第X号建设用地规划许可证，这两份手续分别出自于争议土地所属的集体经济组织和颁发建设用地规划许可证的职能部门，故从法律手续的形式上，李某与争议土地有法律上的利害关系；并且李某在争议土地上建有房屋，争议土地的使用权归属影响其实际利益。至于李某所持有的手续以及实际占地是否合法，是复议机关受理复议申请后应当认定和解决的问题。
（二）李某提起复议是否超期。上诉人韩某主张李某申请复议超过法定期限，但其没有提供充分证据予以证明，本院对该主张不予支持。李某提起本案行政复议符合法律规定。
（三）郑州市人民政府应否撤销中牟县人民政府为韩某颁发第X号国有土地使用证。1、郑州市人民政府撤销第X号国有土地使用证的理由之一是李某1998年购地并一直管理使用。根据《河南省〈土地管理法〉实施办法》第四十七条规定，村X村农业集体经济组织或村民委员会提出用地申请，经村X村民大会讨论通过。李某作为小潘村X村民，1998年以交款的方式申请宅基地，是否符合申请使用宅基地的条件，郑州市人民政府没有查实。关于李某管理使用争议土地问题，中牟县X镇规划建设监察队2010年1月24日出具证明，证明李某违法强行施工建成临时房屋，郑州市人民政府对此事实亦未查清。2、郑州市人民政府撤销第X号国有土地使用证的理由之二，是中牟县人民政府没有提供证据证明争议地已转为国有以及韩某的建设项目经过了审批。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条规定，被申请人未提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，行政复议机关应当决定撤销该具体行政行为。但上述规定并不排斥因被申请人不举证而影响第三人的利益、第三人又难以举证，或者确有必要某，行政复议机关依职权主动调取证据。本案中，第一，被诉复议决定以中牟县人民政府不举证为由撤销第X号国有土地使用证，影响韩某的权益，韩某依照中牟县国土资源局的办证程序与小潘庄村民委员会签订了征地协议、中牟县国土资源局同意征收争议土地并与韩某签订了国有土地使用权出让合同、中牟县建设管理局为韩某建设用地规划许可证，这些证据均已在卷，而韩某对具有部门报批性质的农用地转用审批手续、土地征收手续进行举证，存在实际困难。第二，根据《中华人民共和国土地管理法》关于土地使用权的规定，单位、个人取得国有土地使用权与取得集体土地使用权的条件、要某、程序均不相同，本案争议土地所有权的性质直接影响当事人取得土地使用权的合法性以及本案纠纷的最终解决，郑州市人民政府有必要某该事实予以查清。第三，郑州市人民政府作为中牟县人民政府的上级机关，对上述事实予以调查不存在困难。故，郑州市人民政府对应予查清的事实未予查证，属事实不清，主要某据不足。
综上所述，郑州市人民政府受理李某的复议申请合法，但认定事实不清，依法应予撤销；一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，依法应予纠正；上诉人的上诉理由部分成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、《最高人民法院》第五十三条第二款之规定，判决如下：
一、撤销郑州市中级人民法院2011年4月18日作出的（2011）郑行初字第X号行政判决；
二、撤销郑州市人民政府于2010年10月8作出郑政（复决）字（2010）X号行政复议决定书；
三、责令郑州市人民政府重新作出行政行为。
一、二审诉讼费共100元，由郑州市人民政府承担。
本判决为终审判决。
审判长杨巍
代理审判员王某强
代理审判员李某红
二○一一年十二月十四日
书记员王某楠
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