广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
(2005)佛中法行终字第X号
上诉人(原审原告):劳某，女，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告):梁某某，女，汉族，X年X月X日出生，住（略）。系劳某之女。
法定代理人:劳某，基本情况同上。
上述上诉人的委托代理人:劳某发，男，汉族，X年X月X日出生，住佛山市X街X村管理区X村X村北二巷X号。
被上诉人(原审被告):佛山市禅城区人民政府。地址:佛山市X路X号。
法定代表人:林某某，区长。
委托代理人:陈某某，禅城区法制局工作人员。
委托代理人:黄某某，禅城区法制局工作人员。
上诉人劳某、梁某某因诉佛山市禅城区人民政府行政复议一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的(2004)佛禅法行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审认定的事实:原告劳某、梁某某的户籍在佛山市禅城区X街道办事处番村X村。2004年4月6日原告作为申请人共同不服被申请人佛山市禅城区X街道办事处于2003年10月8日作出的禅澜办发[2003]X号《关于印发〈澜石街道关于深化农村股份合作制改革的实施意见〉的通知》，并以该《通知》有违反国家法律法规之精神，剥夺了申请人的合法权益为由，向被告佛山市禅城区人民政府提交了书面行政复议申请，请求:1.将上述禅府[2003]X号《通知》第二节第一条第一款更正为“各村在第一次界定原始股东资格前已经出嫁，当时其户口仍留在本村的妇女，从1994年开始享有股东资格和股份分配……。”2.请求确认申请人从1994年开始享有股东资格和股份分配。3.请求确认申请人从1994年—2002年的股份分配的利息。4.请求确认原告享有与村民同等的一切权利。被告经审查认为:1.佛山市禅城区X街道办事处发出的禅澜办发(2003)X号《关于印发〈澜石街道关于深化农村股份合作改革的实施意见〉的通知》，是政府派出机构对其辖区X村委会进行农村股份合作制改革提出的意见，属于抽象行政行为，不属于行政复议的范围；2.根据《中华人民共和国村X组织法》及《广东省农村社区X组织暂行规定》的有关规定，集体收益分配属于基层群众自治组织的自治范围，对于申请人是否应当享有股东资格和股份分配的权利，行政机关依法不得干预，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条、第十七条的规定，作出佛禅府复决(2004)X号《不予受理决定书》，决定不予受理。原告不服，于2004年7月2日提起诉讼。
原审认为:根据《中华人民共和国村X组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定和第十九条“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理……。(三)从村集体经济所得收益的使用；……”的规定，原告主张的确认其享有股东资格和股份分配等，依法均是村民委员会自治范围内事项。该法第四条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定又表明:基层政权组织只是依法指导、支持、帮助、保障村民开展自治活动和直接行使民主权利，而不是直接介入干涉村民的依法自治，对此，政府的文件和政府的领导、管理、监督职责仅是不具有强制执行力的行政指导行为。而村X村民代表大会是村民自治活动中民主决策的主要自治形式，在本村重大问题的决策和管理上具有最高权威性。因此，佛山市禅城区X街道办事处没有职权处理村民自治范围内的事项，即原告请求的事项不属于佛山市禅城区X街道办事处的职责。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”第七条又规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:……(三)乡、镇人民政府的规定。”上述规定表明，当事人认为其权利受到行政机关的具体行政行为侵犯以及具体行政行为所依据的规范性文件不合法，可以一并提起行政复议，但该规范性文件必须对相对人的权利义务产生直接的影响。佛山市禅城区X街道办事处作出的禅澜办发[2003]X号《关于印发〈澜石街道关于深化农村股份合作制改革的实施意见〉的通知》是澜石街道办事处为贯彻落实《佛山市禅城区农业局关于进一步深化农村股份合作制改革意见》，进一步深化澜石街X村股份制改革的不具强制力的行政指导意见，是政府依法履行指导、支持、帮助职能的体现，并未对原告的权利义务产生直接影响，而原告的股东资格和股份分配最终是由股份社的章程予以确定。而原告所申请的请求事项并不是佛山市禅城区人民政府的法定职责，因而不属于可以申请行政复议的范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定书面作出不予受理决定，并通知申请人，其行为并无不当。但被告在收到原告的行政复议申请书后，未能在法定期限五日内进行审查，逾期作出决定不予受理，程序上有瑕疵，但尚不足以影响该决定的效力。综上所述，被告作出的佛禅府复决[2004]X号《不予受理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决:维持被告佛山市禅城区人民政府作出的佛禅府复决[2004]X号《不予受理决定书》。案件受理费100元由原告承担。
上诉人劳某、梁某某不服原判，提起上诉称:1.禅澜办发[2003]X号《关于印发〈澜石街道关于深化农村股份合作制改革的实施意见〉的通知》违反法律法规，侵犯了上诉人的合法权益，上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(十一)项和《中华人民共和国农业法》第七十七条、第七十八条的规定，向被上诉人佛山市禅城区人民政府申请复议是合法的，被上诉人没有经过调查了解就作出不予受理决定错误。2.原审法院违反法定的诉讼程序，蔑视两级法院生效的多份裁判文书，对法律、法规文件及其他证据事实一概不予采纳。3.《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国村X组织法》、《广东省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉规定》等法律法规赋予了镇(街道)人民政府对村民自治的监督职权，对村民委员会违反法律法规和政策的行为，镇人民政府有职责责令其纠正，故上诉人申请的事项属于被上诉人的法定职责，应予受理。4.原审法院存在超审限审理和违反证据规则等违法行为，应依法追究责任。故请求二审法院撤销原判，撤销被上诉人作出的佛禅府复决[2004]X号《不予受理决定书》。
被上诉人佛山市禅城区人民政府答辩称:1.我府作出的不予受理决定，没有实际影响当事人的权利义务，不是行政诉讼法意义上的具体行政行为，故我府不应成为被上诉人。2.因禅澜办发[2003]X号《关于印发〈澜石街道关于深化农村股份合作制改革的实施意见〉的通知》是不具有行政强制力的行政指导行为，且农村X组织与其成员之间的关系和纠纷的性质属于民事调整范围，行政机关依法应不得干预，故申请人的行政复议申请事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议申请范围，我府作出的不予受理决定是合法的。故请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。
经审查，原审法院经庭审质证而认定的证据合法有效，可以证明原审认定的事实，本院予以确认。
本院认为:根据《中华人民共和国村X组织法》第二条、第十九条的规定，上诉人劳某、梁某某主张确认其享有股东资格和股份分配等，依法均是村民委员会自治范围内的事项。而《中华人民共和国村X组织法》第四条又明确规定基层政权不得干预依法属于村民自治范围内的事项，基层政权只能依法对村民开展自治活动进行指导、支持和帮助。由此可见，佛山市禅城区X街道办事处对上诉人申请的事项没有法定职责，且禅澜办发[2003]X号《关于印发〈澜石街道关于深化农村股份合作制改革的实施意见〉的通知》是不具有行政强制力的行政指导行为，并未对上诉人的权利义务产生直接影响，上诉人的股东资格和股份分配最终由股份社的章程予以确定，故禅澜办发[2003]X号文不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条第(十一)项“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益”的情形。被上诉人佛山市禅城区人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条的规定作出不予受理决定，认定事实清楚，适用法律正确。但被上诉人在收到上诉人的行政复议申请后，未能在法定的五日期限内进行审查，逾期作出不予受理决定，程序上存在瑕疵，应予指正。上诉人主张根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第(十一)项和《中华人民共和国农业法》第七十七条、第七十八条的规定，被上诉人佛山市禅城区人民政府对上诉人的复议申请应予受理。经查，《中华人民共和国农业法》第七十七条、第七十八条只是概括性地规定农民可以向人民政府提出合理要求，人民政府应及时答复以及违反法律规定，侵犯农民权益的，农民可以依法申请行政复议。但具体应否受理，还须人民政府根据行政复议法进行甄别。而本案的情形不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条第(十一)项的规定，被上诉人已作出了《不予受理决定书》予以答复，故上诉人的该项主张于法无据。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长谢少清
审判员杨小芸
代理审判员周刚
二○○五年四月十三日
书记员郭赟
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