重庆市第二中级人民法院
行政判决书
（2011）渝二中法行终字第X号
上诉人（原审原告）向某甲
被上诉人（原审被告）培石乡政府
被上诉人（原审第三人）谭某
被上诉人（原审第三人）向某乙
上诉人向某甲诉被上诉人培石乡政府请求撤销行政处理决定一案，巫山县人民法院于2011年9月28日作出（2011）山法行初字第X号行政判决，向某甲不服，向某甲院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
一审法院经审理查明，2008年3月16日，谭某、向某甲容因与向某甲发生土地使用权纠纷向某甲石乡政府提出土地确权申请。2009年11月18日，培石乡政府作出培府行处（2009）X号行政处理决定，因该争议土地无法确认其权属，由发包方重新依法进行发包。同月23日，谭某、向某甲容向某甲山县人民法院提起行政诉讼，请求撤销培石乡政府的上述行政处理决定。同年12月20日，培石乡政府作出培土决字（2009）X号行政处理决定，撤销了培府行处（2009）X号处理决定，驳回了谭某、向某甲容的确权申请。2010年1月12日，巫山县人民法院作出（2009）山法行初字第X号裁定，准许谭某、向某甲容撤回起诉。同月27日，谭某、向某甲容提起行政复议，要求巫山县X乡政府培土决字（2009）X号行政处理决定，并责令重作。同月29日，巫山县人民政府以府复字（2010）X号行政复议决定，责令培石乡政府在30内重新作出行政处理决定。2010年3月11日，培石乡政府作出培府行处（2010）X号行政处理决定，确定争议土地使用权为谭某、向某甲容共有。2010年6月28日，向某甲向某甲山县人民政府申请行政复议。2010年8月31日，巫山县人民政府作出巫山府复决字（2010）X号行政复议决定，撤销了培石乡政府于2010年3月31日作出的培府行处（2010）X号行政处理决定，责令该府在30内重新作出处理决定。2010年9月29日，培石乡政府作出培府行处（2010）X号行政处理决定，将争议地块中向某甲建房已使用土地的使用权确权归向某甲，向某甲房屋与邮局之间的空余土地使用权确权归谭某、向某甲容。向某甲不服，向某甲山县人民政府申请行政复议。2011年6月2日，巫山县人民政府以巫山府复决字（2011）X号行政复议决定，维持培石乡政府培府行处（2010）X号行政处理决定。
谭某与向某甲涛（1977年去世）系夫妻关系，共生育五个子女、长子向某甲银、次子向某甲海、三子向某甲元、四子向某甲、五女儿向某甲容，均系原培石乡X村民。1981年第一轮土地承包时，以谭某为户主与向某甲海、向某甲元、向某甲、向某甲容共五个人承包土地。1995年，谭某家0.609亩土地被征收，征地补偿款为8215.20元。1997年底，向某甲与易光英按农村风俗举行结婚仪式，1998年1月29日（正月初二）分家另居，同年2月补办结婚证。同年7月1曰，第二轮农村土地调整时，向某甲海、向某甲元、向某甲均从谭某户中分出。谭某与尚未成家的五女儿向某甲容共同承包土地，与上阳村X村土地承包合同，并取得农村土地承包经营权证书(编号（略）)，其上载明承包户主为谭某，家庭人口3人（属笔误，应为2人，因巫山县1998年提留、统筹表中载明谭某的承包人口为2人、向某甲的承包人口为1人），承包地块有1、红沙坡0.658亩；2、乱石卡0.047亩；3、乱石卡0.259亩；4、石头坡0.36亩；5、吴家朝0.24亩；6、吴家朝0.25亩；7、土地庙包0.3亩；8、桥头0.21亩（地块名称桥头水田面积为0.21亩，座落四界为东至屋墙边、南某、西至邮电局屋角、北至水沟）；9、土地庙包0.2亩。该证书上的承包土地面积由“3.85亩”修改为2.61亩，承包土地地块登记栏中的3、4、6、X号地块均被划掉。编号（略）号的承包土地及附属物明细登记底卡中，户主为谭某，总人口及承包土地人口均由“3人”修改为“2人”，承包土地登记内容与谭某的农村土地承包经营权证书中承包土地登记内容一致，且其中4、6、7项(即承包经营权证书中的4、6、X号)也被划掉。对承包经营权证及承包土地及附属物明细登记底卡中被修改、划掉的原因均无法查明。
向某甲的土地承包经营权证丢失，据1998年7月1日的承包土地及附属物明细登记底卡(编号（略）)记载，户主为向某甲，总人口为2人，承包土地人口为1人，承包土地为1、吴家朝0.4亩；2、土地庙包0.3亩；3、桥头0.1亩；4、0.435亩（记载的权属关系为征收）。该登记内容中1、X号地块与谭某的农村土地承包经营权证书及承包土地及附属物明细登记底卡中被划6、X号地块的座落四至完全一致，仅是向某甲登记底卡从谭某承包经营权证书吴家朝地块由0.25亩变成了0.4亩。同时，向某甲登记底卡中的X号地块座落四至与谭某承包经营权证书及登记底卡中的桥头水田地块座落四至相同。
2002年，向某甲经审批在本案争议之地占用水田建房（10米×12米＝120平方米÷66平方米/亩＝0.181亩）。2004年，向某甲的房屋修建竣工，建得占地面积120平方米的砖混结构房屋X层。2009年1月4日，由重庆市国土资源和房屋管理局发给314房地证2008字第X号房地产权证。本案争议地块经培石乡政府实地丈量（2.4米+12.1米）×15.1米÷2＝109.5平方米÷66平方米/亩＝0.165亩。
一审法院经审理认为，向某甲与谭某、向某甲容均系培石乡X村民，且都是在第一轮土地承包前出生，有取得土地承包经营权的资格。向某甲容原是培石乡X村民，于2009年转为非农业人口，根据《中华人民共和国土地承包法》第二十六条规定，承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。向某甲容虽然转成了非农业户口，其户口没有转到设区X镇户口，应当按其意愿保留其承包经营的土地，向某甲容具有本案争议土地的主体资格。1995年征收谭某家的土地时，向某甲与谭某、向某甲容在一个家庭中共同生活居住，向某甲尚未成家立业，1998年1月29日向某甲才分家另居，因此1995年征收的土地是家庭共同承包经营的土地。1998年7月1日，谭某、向某甲容持有巫山县X村土地承包经营权证，享有争议地处0.21亩水田的承包经营权。虽然向某甲的农村土地承包经营权证丢失，但有承包土地及附属物明细登记底卡记载为证，且谭某、向某甲容认可向某甲在争议的土地处有0.1亩的水田。2002年，向某甲经审批在本案争议之地占用水田约0.18亩建房，其建房占用水田的面积超过了其农村土地承包经营权证上所记载的水田面积。因此，培石乡政府认为该争议土地使用权归谭某、向某甲容是正确的。培石乡政府受理谭某、向某甲容的确权申请后，于2008年12月16日向某乙送达申请书副本等法律文书，并在处理过程中进行了相关的调查取证、现场勘验工作。向某甲在行政处理和行政诉讼中行使了申辩陈述权。培石乡政府应当在案件被撤销以后另行送达相关法律文书，因此培石乡政府在本案处理程序上中存在瑕疵，但该瑕疵并不足以导致程序违法而被撤销行政处理决定。因此，培石乡政府作出培府行处（2010）X号行政处理决定正确。对向某甲的诉讼请求，不予支持。判决驳回向某甲要求撤销培石乡政府于2010年9月29日作出的培府行处（2010）X号行政处理决定的诉讼请求。
上诉人向某甲不服一审判决，向某甲院提起上诉称，一审法院认定事实不清、证据不足，另向某甲容已不具有承包农村土地的主体资格。再则，培石乡政府对争议地进行确权处理属于超越行政职权，且其行政处理程序亦有违法之处，综上，请求二审人民法院依法予以改判。
被上诉人培石乡政府、谭某、向某甲容二审期间未作书面答辩。
培石乡政府在举证期限内提交，并在一审庭审中举示如下证据材料：1、谭某、向某甲容的常住人口登记卡、身份证复印件各一份；2、谭某于1998年7月1日取得的农村土地承包经营权证书、以及谭某于1998年7月1日登记承包土地及附属物明细登记的底卡；3、谭某瑞于2008年2月26日出具的谭某、向某甲容关于土地纠纷自述情况各一份；4、律师于2008年3月5日对谭某的询问笔录一份；5、律师于2008年3月5日对柴某某的调查笔录一份；6、律师于2008年3月6日对石某某的调查笔录一份；7、向某甲于1999年6月8日签订的巫山县X镇迁建被征用土地移民就业安置合同一份，征地补偿补助拨款台账一份；8、培石乡X村四社一九九八年度农业承包合同款花名册X件一份；9、培石乡政府工作人员于2009年2月27日对培石乡居委会4社社长谭某、居委会主任谭某及原上阳村X社社长石某某的调查笔录各一份；10、培石乡政府工作人员于2009年2月27日对争议土地制作现场平面示意图一份；11、向某甲于1998年7月1日的承包土地及附属物明细登记底卡；12、送达回证；
向某甲对培石乡政府举示的证据质证认为，对2、８、X号证据本身的真实性有异议；对1、3、4、5、6、7、9、11、X号证据没有异议。
谭某、向某甲容对被培石乡政府举示的证据质证没有异议。
向某甲在一审庭审中举示如下证据：1、向某甲的身份证复印件；2、巫山县人民政府（2011）X号行政复议决定书、培石乡政府（2010）X号行政处理决定书；3、法律工作者于2008年12月27日对柴某某的调查笔录；4、律师于2008年3月6日对石耀群的调查笔录；5、律师于2010年7月28日对石某某的调查笔录；6、律师于2010年7月9日对李某某的调查笔录；7、培石居委会于2011年9月2日出具的证明；8、巫山县征用土地补偿补助费统计名册；9、培石居委会农村移民农转非花名册X山县征用地调查表；10、培石居委会于2010年7月10日出具的证明；11、培石居委会于2011年8月31日出具的证明；12、向某甲的承包土地登记底卡；13、谭某的农村土地承包经营权证书和承包土地登记底卡；14、培石居委会于2010年7月10日出具的证明；15、向某甲的房地产权证；16、巫山县人民政府（2010）X号行政复议决定书。
培石乡政府对向某甲举示的证据质证认为：对3、5、X号证据的证明内容以及证明目的有异议；对向某甲所举示的其它证据，没有异议。
谭某、向某甲容对向某甲举示的证据，其质证意见与培石乡政府一致。
谭某、向某甲容在一审庭审中举示如下证据：1、谭某、向某甲容常住人口登记卡、身份证复印件；2、谭某于1998年7月1日取得的农村土地承包经营权证书、编号（略）号的承包土地及附属物明细登记底卡；3、巫山县人民政府于2011年6月2日作出的（2011）X号行政处理决定书。
向某甲对谭某、向某甲容举示的证据质证认为，对2、X号证据本身的真实性有异议；
培石乡政府对谭某、向某甲容举示的证据质证认为没有异议。
一审法院对培石乡政府、谭某、向某甲容所举示的证据认证认为，该证据具有本身的真实性，其证据来源合法，与本案有关联性，认为可以作为本案的证据使用；对向某甲举示的证据认证认为，对3、5、X号证据内容与农村土地承包经营权证及底卡等书证相矛盾，故不予采信。对其举示的其它证据，认为与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。
上述证据已随卷移送本院，本院认证意见与一审法院认证意见一致。
本院查明事实如下：谭某与向某甲涛（1977年去世）系夫妻关系，共生育向某甲银、向某甲海、向某甲元、向某甲、向某甲容五个子女，均系原培石乡X村民。1981年第一轮土地承包时，以谭某为户主与向某甲元、向某甲、向某甲容共四个人承包土地。1997年底，向某甲与妻子按农村风俗举行结婚仪式，1998年1月29日（正月初二）与母亲谭某分家另居。因向某甲元已分户承包土地，1998年进行第二轮农村土地承包时，谭某作为户主取得了编号为（略）号的农村土地承包经营权证书。证上载明谭某家承包土地类别全部为土，其中编号为8的“桥头”地块，登记面积为0.21亩，登记四至为东至屋墙边、南某、西至屋角、北至水沟。但该证书中家庭人口由“3”人改为了“2”人。在同时登记的谭某的承包土地及附属物明细登记底卡中对“桥头”地块，除登记为水田外，其面积与四至登记内容与谭某的农村土地承包经营权证书中地块登记内容一致。
在1998年7月1日登记的编号为（略）号的向某甲的承包土地及附属物明细登记底卡中，其总人口2人，承包土地人口为1人，承包土地类别为土，其中编号为3的“桥头”地块，登记面积为0.1亩，登记四至为东至屋墙边、南某、西至屋角、北至水沟。
后，谭某、向某甲容与向某甲为“桥头”地块的使用权发生争议。2004年时，向某甲在“桥头”地块上建成新房，占地123即0.18亩（120平方米÷666平方米/亩）。2009年1月，向某甲取得了由重庆市国土资源和房屋管理局颁发的314房地证2008字第X号房地产权证。
2008年3月16日，谭某、向某甲容以上述争议土地系自己承包地为由，向某甲石乡政府提出确权申请。培石乡政府受理谭某、向某甲容申请后，向某乙送达了申请书副本、举证通知书等，收集了相关证据等，并组织人员对争议地块实地丈量为0.32亩。
2009年11月，培石乡政府作出培府行处（2009）X号行政处理决定，称因该争议土地无法确认其权属，决定由发包方依法重新发包。谭某、向某甲容不服该处理决定，于同月23日向某甲山县人民法院提起行政诉讼，请求撤销该处理决定。同年12月20日，培石乡政府作出培土决字（2009）X号行政处理决定，撤销了培府行处（2009）X号行政处理决定，驳回谭某、向某甲容的确权申请。2010年1月12日，巫山县人民法院以（2009）山法行初字第X号裁定，准许谭某、向某甲容撤诉。同月27日，谭某、向某甲容向某甲山县人民政府提起行政复议，请求撤销培石乡政府培土决字（2009）X号行政处理决定并责令重作。同月29日，该府以府复字（2010）X号行政复议决定，责令培石乡政府重作。2010年3月11日，培石乡政府作出培府行处（2010）X号行政处理决定，确定争议土地使用权为谭某、向某甲容、向某甲共有。向某甲不服，于2010年6月28日向某甲山县人民政府申请行政复议。同年8月31日，该府作出巫山府复决字（2010）X号行政复议决定，以事实不清，证据不足，再次责令培石乡政府重作。
2010年9月29日，培石乡政府作出培府行处（2010）X号行政处理决定，认为编号为（略）号的农村土地承包经营权证中的“桥头”0.21亩承包地，以及编号为（略）号的承包土地及附属物明细登记底卡中的“桥头”0.1亩承包地均在争议地块（即向某甲建房使用的宅基地及向某甲房屋与邮局之间的空地）范围内。该争议地块经实地丈量面积为0.32亩。按双方提供的证据，该争议土地中谭某、向某甲容本应享有0.21亩土地的承包经营权，向某甲享有0.1亩的承包土地经营权，但由于向某甲已在该争议土地上修建房屋占有约0.18亩的土地，根据房地一体的原则，向某甲建房土地超出0.1亩的部分已不可能由谭某、向某甲容承包经营。决定将争议地块中向某甲建房已使用土地的使用权确权归向某甲，向某甲房屋与邮局之间的空余土地使用权确权归谭某、向某甲容。向某甲不服，向某甲山县人民政府申请行政复议。2011年6月2日，该府以巫山府复决字（2011）X号行政复议决定，维持培石乡政府培府行处（2010）X号行政处理决定。
还查明，1998年8月5日填报的巫山县一九九八年提留、统筹表中统计的谭某家有2人、向某甲家有1人。
另查明，向某甲、谭某、向某甲容对争议地块“桥头”四至无异议。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条中“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，培石乡X乡级人民政府具有对个人之间的土地使用权争议作出处理的职权。培石乡政府具有被告的主体资格。
本案中，培石乡X村土地承包经营权证、承包土地及附属物明细登记底卡中对其“桥头”承包地的记载，以及向某甲的承包土地及附属物明细登记底卡中对其“桥头”承包地的记载，认定谭某、向某甲容的0.21亩承包地，向某甲的0.1亩承包地均在争议地块（即向某甲建房使用的宅基地及向某甲房屋与邮局之间的空地）范围内的事实清楚。
该争议地块实地丈量面积为0.32亩，现向某甲因建房已占地123即0.18亩，培石乡政府本着解决矛盾、平息纠纷的原则，将争议地块中向某甲建房已使用土地的使用权确权归向某甲，向某甲房屋与邮局之间的空余土地使用权确权归谭某、向某甲容，并无不当。
向某甲称，向某甲容虽原是培石乡X村民，但于2009年转为了非农业户口，故其不应再有承包土地。本院对此认为，根据《中华人民共和国土地承包法》第二十六条“承包期内，发包方不得收回承包地。承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”的规定，向某甲没有提供向某甲容全家迁入市区的市，转为非农业户口，应当将承包地交回发包方的证据。因此，向某甲的此点理由不成立，本院不予支持。
关于向某甲称培石乡政府土地权属争议进行处理属超越职权的问题。本院对此认为，所谓土地权属争议是指两个以上单位或个人同时对未经确权的同一块土地各据理由主张权属，或者是虽有证明文件记载，但由于时间相距久远，客观实际中已造成权属混淆的事实。本案中，谭某、向某甲容、向某甲原为一家人，因向某甲结婚而分家，对一家人原共同承包的桥头水田，虽有承包土地及附属物明细登记底卡等证明文件，但从1998年至今确实也是时间相距久远，实际中使用权属已混乱，双方对此发生争议，培石乡政府根据申请人的申请，据此作出处理决定，并未超越《中华人民共和国土地管理法》规定的行政职权。
向某甲称培石乡政府在重新作出处理决定时，未向某甲告知重作的相关情况，是剥夺了其举证与陈述、申辩的权利，其处理决定应被撤销。本院对此认为，培石乡政府在受理谭某、向某甲容的申请后，向某乙送达了申请书副本、举证通知书等，当培石乡政府于2010年3月作出培府行处（2010）X号行政处理决定时，向某甲对此不服，还行使了申请行政复议的权利。在培石乡政府于2010年9月作出培府行处（2010）X号行政处理决定时，向某甲不服同样行使了申请行政复议的权利。故向某甲此点理由不成立，本院不予支持。
综上，向某甲上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人向某甲负担。
本判决为终审判决。
审判长陈克梅
代理审判员程鸿声
代理审判员刘某霞
二○一一年十二月十六日
书记员谭某丽
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