广东省佛山市中级人民法院
行政判决书
(2004)佛中法行终字第X号
上诉人(原审原告)：祝某某，男，汉族，X年X月X日出生，现住（略）(系死者祝某之父)。
委托代理人：谢灿荣，广东禅正律师事务所律师。
委托代理人：徐某坤，广东桃园律师事务所律师。
上诉人(原审原告)：黄某某，女，汉族，X年X月X日出生，现住（略）(系死者祝某之母)。
委托代理人：徐某坤，广东桃园律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：佛山市公安局交通警察支队。地址：佛山市禅城区X路X号。
负责人：庞某某，支队长。
委托代理人：徐某，佛山市公安局法制科干部。
委托代理人：向某某，佛山市公安局交通警察支队干部。
上诉人祝某某、黄某某因诉佛山市公安局交通警察支队工作过失、行政不作为及行政赔偿纠纷一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的(2004)佛禅法行初字第X号行政判决，向某院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2004年10月28日公开开庭审理了本案。上诉人祝某某及其委托代理人谢灿荣、徐某坤，上诉人黄某某的委托代理人徐某坤，被上诉人佛山市公安局交通警察支队的委托代理人徐某、向某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审认定的事实：2003年8月26日7时10分，蔡国华(男，32岁，住湖南省攸县X镇X村)驾驶湘B.（略）号大货车沿佛山市X路由东往西方向某驶，至季华路与镇X路口时右转弯往镇安方向某驶，在右转弯过程中，与祝某(男，21岁，生前住南海区X镇桂园二十七座502，系两原告之子)驾驶的粤Y.（略）号两轮摩托车发生碰撞，造成摩托车损坏、祝某受重伤经医院抢救无效于当日9时30分死亡的重大交通事故。被告佛山市公安局交通警察支队的干警接警后，于7时30分到达现场勘验，8时20分结束勘验。在将肇事司机蔡国华带回事故大队办公室准备做询问笔录时，约8时50分左右，蔡国华要求上厕所，乘机从窗口跳出，从事故大队旁的红棉幼儿园逃跑。被告的办案民警发现后立即追截并通知其他同事增援，同时通报110要求其他警种协助拦截，但拦截未果，被肇事司机逃脱。9月3日，被告向某南省攸县X镇派出所及黄某岭镇派出所发出协查函，请求协助将《事故处理通知书》送达给肇事司机蔡国华及车主丁茂立。9月9日登报寻目击证人，10月1日，被告干警前往湖南攸县X镇及黄某岭镇追缉蔡国华未果。10月13日作侦查试验。10月14日作出《道路交通事故责任认定书》。次日送达给两原告。10月23日，被告干警再次前往湖南缉拿蔡国华未果。11月21日，作出《道路交通事故损害赔偿调解终结书》。原告认为被告在处理上述交通事故案件过程中，存在重大失职、不作为等违法行为，要求被告赔偿其由此受到的损失。
原审认为：本案中，双方当事人争议的焦点主要在于:一、肇事司机蔡国华在被带回佛山市公安局交警支队事故大队后，乘机逃脱过程中，被告的干警是否存在重大过失；二、肇事司机逃脱后，被告在追缉、作出《道路交通事故责任认定书》及《道路交通事故损害赔偿调解终结书》过程中，是否构成行政不作为；三、被告是否需要承担行政赔偿责任。
对于第一点争议，原审认为，从本案经庭审查明的事实看，肇事司机蔡国华被带回事故大队办公室后，约在8月26日8时50分左右逃脱，而受害人祝某是在9时30分经佛山市第一人民医院抢救无效死亡的。依据最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第二条第一款规定:“交通肇事具有下列情形之一的，处三年以下有期徒刑或者拘役:(一)死亡一人或者重伤三人以上，负事故全部或主要责任的，……”和第二款规定：“致一人以上重伤，负事故全部或主要责任，并具有酒后、吸食毒品后驾驶机动车辆的等六种违章情形的，以交通肇事罪定罪处罚”。由此可见，肇事司机被带回事故大队后，至其逃脱前，被告的办案民警既不知道祝某死亡的结果，也不可能立刻判断出肇事司机在事故中是否应负全部责任或主要责任，或者其是否存在违章的行为。也就是说，办案民警不能当时对肇事司机是否构成交通肇事罪下结论。因此，办案民警在当时只能按照《道路交通事故处理程序规定》所规定的交通肇事的正常程序将肇事司机带回办公室作询问调查工作，不能对其采取刑事强制措施。故被告的办案民警在将肇事司机带回事故大队的过程中，并不存在违反相关法律的规定。但肇事司机毕竟是在事故大队办公场所逃脱的，也就是说，在被告的监管范围内逃脱的，被告对肇事人负有谨慎的监护义务。虽然被告称在肇事司机去厕所的过程中，办案民警朱志辉一直跟随，并在厕所门口监控。但从肇事司机逃脱的结果看，如果被告的办案民警在执法过程中，工作责任心再强一些，工作方法再细致些，可能就可以避免肇事司机逃脱的情形。所以从这意义上说，被告的执法工作确实存在一定的过失，但这种过失并未构成行政违法性。
对于第二点争议，根据《道路交通事故处理程序规定》第三十二条规定“交通事故责任认定，自交通事故发生之日起按下列时限作出：轻微事故5日内；一般事故15日内；重大、特大事故20日内。因交通事故情节不能按期作出认定的，须报上一级公安交通管理部门批准，按上述规定分别延长5日、15日、20日”。从本案中被告提供的证据材料看，被告是于事故发生51日后的10月14日作出的《道路交通事故责任认定书》，超出了上述规定最长认定期限11日，且没有向某一级公安机关报批的手续。对此，被告认为上述规定适用的前提是要分清事故责任后才能作出事故认定书。本案涉案的交通事故中，一方当事人死亡，另一方当事人逃逸，又没有现场目击证人。被告只有通过10月13日作侦查试验，在确定肇事司机负事故的全部责任后，才能于10月14日作出事故责任认定书及之后的调解终结书。被告的上述执法行为，并未违反上述规定。法院认为，对于交通肇事后逃逸的情形，《道路交通事故处理办法》第二十条明确规定“当事人逃逸或者故意破坏、伪造现场、毁灭证据，使交通事故责任无法认定的，应当负全部责任”。可见，对于逃逸造成交通事故责任无法认定的情形，法律上已明确规定了事故责任的推定原则。本案中，在肇事司机逃脱后，被告即可以依据该条的规定确定肇事司机负事故的全部责任，没有必要再通过作侦查试验的方式来确定事故责任。同时，由于被告迟延作出事故责任认定书，导致被告作出的调解终结书的期限亦超出了《道路交通事故处理办法》第三十二条规定的调解终结期限。因此，被告在作出事故责任认定书及调解终结书这一执法环节上，超出了法规规定的期限，违反了法规规定的执法程序，被告就此所作的答辩，理由不成立，不予支持。
对于第三点争议，从案件查明的事实看，交通肇事案件发生后，被告从接警、到达事故现场、现场勘验、带肇事司机回办公场所询问、肇事司机逃脱后所采取的拦截、追缉措施、作出《道路交通事故责任认定书》及《道路交通事故损害赔偿调解终结书》各个执法环节，均履行了其法定职责，并不存在行政不作为的情形。原告认为被告没有及时追缉，致使肇事司机未能抓获，构成行政不作为的理由不成立，不应支持。至于被告应否对原告的损失承担行政赔偿责任问题，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三、第四条的规定，国家行政机关及其工作人员只有在五种侵犯人身权及四种侵犯财产权的情形下，才需要承担行政赔偿责任。我国的国家赔偿法对行政赔偿的责任范围严格界定在上述几种情形内，同时，按照国家赔偿法的立法本意及相关的司法解释，构成行政赔偿应当符合以下几种条件：1，主体的特殊性，2，行为的特定性，3，行政行为的违法性，4，违法行政行为与损害后果之间具有因果关系。在本案中，被告虽然在作出《道路交通事故责任认定书》这一执法环节上存在违反法定程序的情形，但该行为与被害人祝某的死亡结果之间并没有因果关系。造成被害人祝某死亡损害结果发生的原因是肇事司机的违章行为，而不是被告的执法行为。虽然被告负有保护行政相对人权利，避免或阻止损害发生的法定职责，与原告之间具有信赖保护关系。但被告介入交通肇事案件处理时，损害结果已经发生，被告在之后的履行其法定职责过程中，虽然在作出《道路交通责任事故责任认定书》的时间上存在违法性，但该违法性并未造成损害结果的进一步的扩大。因此，被告的具体行政行为与被害人祝某死亡的损害结果之间不具有法律上的因果关系，被告无需对该损害结果造成的损失承担行政赔偿责任。原告的赔偿主张，于法无据，不应支持。
综上，经本院审判委员会讨论决定，依据最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第五十七条第二款第(二)项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三、第四条的规定，判决：一、确认被告作出的道路交通事故责任认定书及调解终结书在时间上违反了法规规定的程序；二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费100元由原、被告各自承担50元。
上诉人祝某某、黄某某不服原判，提起上诉称：首先，国家法律法规明确规定，交警有监护肇事者的法定职责，但肇事司机在交警手里逃脱，说明其没有履行法定职责，是行政不作为。另外，被上诉人在交通事故发生后，没有对肇事司机采取留置或行政强制措施，也没有要求其预付医疗费、提供担保人，没有完成交通事故处理的基本程序。其次，在肇事司机逃脱后，被上诉人没有采取及时、有效的措施追捕，致使其逍遥法外，这也是被上诉人不履行法定职责，行政不作为的表现。最后，被上诉人没有在法律法规规定的期限内作出交通事故责任认定和赔偿调解，违反了法定程序，属于不履行法定职责和不作为违法。原审判决认为被上诉人履行了法定职责，不存在不作为违法是错误的。另外，由于被上诉人不履行法定职责，让肇事司机逃脱，使得上诉人不能追讨肇事司机的刑事责任，在民事诉讼中的经济赔偿也不能实现，因此，被上诉人的行为与上诉人的损失之间有因果关系，应当予以赔偿，一审判决认为被上诉人的行为与上诉人的损失没有因果关系是错误的，而且，原审判决在本案中适用的法律也是错误的。综上所述，请求二审法院变更一审判决的第一项；撤销第二项，并判决被上诉人不履行法定职责，行政不作为违法，赔偿上诉人人民币（略）.9元，澳大利亚元1972.24元；案件诉讼费由被上诉人承担。
被上诉人佛山市公安局交通警察支队答辩称：首先，我支队在本案交通事故的处理过程中不存在不作为。我支队民警接到报案后及时赶到了现场，进行了勘察、取证和了解伤情，并在8时30分将肇事司机带回办公室讯问。9时30分伤者祝某在医院抢救无效死亡，在事故发生后至伤者死亡前，我们只能按照一般事故的处理程序暂扣肇事车辆和肇事司机证件，并传唤肇事司机到公安机关接受调查，不能使用强制措施限制肇事司机的人身自由。而肇事司机被带回公安机关后约10分钟，以上厕所为由跳窗逃跑，我支队民警立即进行了追截，并通报110进行布控、搜查、拦截，但仍被肇事司机逃脱。其后，我支队又进行了检验车辆、调查司机资料、发协查函、登报寻找证人、多次出差湖南抓捕肇事司机、进行侦察实验、作出事故责任认定等工作，我支队一直都未停止对本案的调查取证和对犯罪嫌疑人的追缉工作。上诉人认为只要案件未破就是公安机关不作为的观点不合情理，无事实和法律依据。其次，我支队在一审中提供的证据和证言都是客观真实的，不存在推卸责任。受害者祝某是在9时30分经抢救无效死亡，而肇事司机是在8时50分左右逃跑，因此，在肇事司机被带回公安机关后至其逃跑前，我支队无法判断肇事司机是否需要追究刑事责任，没有事实和法律依据对其采取刑事强制措施。上诉人仅从自身角度出发认为当时应采取刑事强制措施的观点是对他人合法权益的践踏和漠视。虽然现在肇事司机在逃，但不能据此就否定当时不能采取刑事强制措施的客观性和合法性。最后，上诉人的经济损失是由肇事司机的侵权行为造成的，上诉人通过民事诉讼追索赔偿也得到了法院支持，因此，上诉人应申请法院执行民事判决，不应该由本支队赔偿上诉人的经济损失。综上，一审判决正确，请二审法院予以维持。
本案经开庭审理，上诉人对原审认定肇事司机蔡国华在8时50分以上厕所为由乘机跳窗逃跑这一事实有异议，但无提供证据反驳。本院认为，原审法院经庭审质证而认定的证据可以证明该事实，应予确认。原审认定的其他事实，诉讼双方当事人并无异议，本院予以确认。
本院认为：首先，从本案认定的事实来看，被上诉人佛山市公安局交通警察支队在接到交通事故报案后，及时派员到达现场，进行了现场勘察、取证和了解伤情，扣留了肇事车辆和司机证件，并将肇事司机带回办公场所进行调查询问，该行为完全符合国务院《道路交通事故处理办法》和公安部《道路交通事故处理程序规定》的规定，履行了相关职责。虽然，肇事司机被带回被上诉人办公场所不久，即以上厕所为由乘机逃跑，但由于被上诉人此时并无权采取强制措施限制其人身自由，且被上诉人的工作人员已尽到相应的注意。因此，被上诉人从接警后到肇事司机逃离这一阶段并不存在行政不作为和履行职责违法，原审判决对该问题的认定是正确的，本院予以维持。上诉人认为在这一阶段，被上诉人没有对肇事司机采取限制人身自由的强制措施属于行政不作为。由于在肇事司机逃离前，受害者祝某仍在救治之中，而交警部门对事故处理尚在调查阶段，未能作出责任认定，因而被上诉人没有事实和法律依据对肇事司机采取限制人身自由的强制措施，上诉人认为此时被上诉人存在行政不作为的主张不成立。另外，上诉人认为被上诉人没有履行监护肇事者的职责，但上诉人所称的监护职责不是法律、法规、规章所规定的职责，只是规范性文件的要求，且被上诉人已尽到了监护义务，不能因肇事司机逃脱而否定被上诉人的监护行为。第二，在肇事司机逃离后，被上诉人立即进行了追截，并通报110进行布控、搜查、拦截，而后又进行了检验车辆、调查司机资料、发协查函、登报寻找证人、并多次出差湖南抓捕肇事司机。因此，被上诉人一直都在采取措施对交通事故进行调查处理和对肇事司机进行追缉，并不存在未履行法定职责。因此，上诉人认为被上诉人采取的调查、追捕措施不是及时有效的，属于不作为违法的主张不能成立，法院不予支持。第三，被上诉人在对本案交通事故最终作出处理时，其作出的《道路交通事故责任认定书》和《道路交通事故损害赔偿调解终结书》，超过了《道路交通事故处理程序规定》第三十二条和《道路交通事故处理办法》第三十二条规定的法定最长期限，属于程序违法，但该超期的程序违法并不影响其实体的合法性，不宜判决撤销重作，应当予以确认作出上述两份文书的程序违法。原审判决对上述两份文书违法性的认定和论述是正确的，但判项的表述不规范，本院予以指明。第四，关于被上诉人是否应当承担上诉人经济损失的赔偿责任问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，受害人取得国家赔偿权利是以国家机关及其工作人员违法行使职权侵犯其合法权益为前提要件的。本案中，被上诉人在处理本案所涉的交通事故过程中，除了超过法定期限作出《道路交通事故责任认定书》和《道路交通事故损害赔偿调解终结书》存在程序违法外，并无其他履行职责违法或不作为违法的行为，而被上诉人超期作出《道路交通事故责任认定书》和《道路交通事故损害赔偿调解终结书》的违法行为与上诉人在交通事故中遭受的损害并无因果关系，也不是造成上诉人在民事判决中的经济赔偿不能实现的原因。因此，上诉人要求被上诉人承担其因交通事故所遭受损害的国家赔偿责任，没有事实依据，本院不予支持。原审法院驳回上诉人的赔偿请求是正确的，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉主张不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审诉讼费100元由上诉人承担。
本判决为终审判决。
审判长谢少清
审判员杨小芸
代理审判员周刚
二○○四年十一月九日
书记员徐某贤
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