广东省珠海市中级人民法院
行政判决书
(2004)珠中法行终字第X号
上诉人(原审原告)：谭某甲，男，X年X月X日出生，汉族，现住（略）。身份证号码：（略）。
委托代理人：谭某乙，男，X年X月X日出生，汉族，现住（略）。身份证号码：（略）。
委托代理人：冯晴，广东冯大律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：珠海市金湾区X镇人民政府，住所地：珠海市金湾区X镇后门山。
法定代表人：鄢某某，镇长。
委托代理人：韦键，珠海市三灶法律服务所法律工作者。
原审第三人：珠海市X镇X村X组(简称上表村)。住所地：珠海市金湾区X镇X村。
法定代理人：曾某某，村X组长。
委托代理人：杨武，广东千里马律师事务所律师。
上诉人谭某甲因诉被上诉人珠海市金湾区X镇人民政府土地行政处理决定一案，不服珠海市金湾区人民法院(2004)金行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人委托代理人谭某乙、冯晴、被上诉人委托代理人韦键、第三人负责人曾某某及委托代理人杨武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审查明，2003年6月29日，第三人上表村向被告三灶镇政府递交申请书，请求被告确认原告临时房屋的土地使用权属第三人所有。第三人向被告提交了其与原告签订的《承包合同书》、红线图、珠海市中级人民法院(2001)珠法民终字第X号《民事裁定书》等证据。被告受理后，向原告送达了申请书副本、证据副本和答辩通知书，并告知了申请回避和举证的权利。原告向被告提交了书面答辩意见，但未提交证据，对第三人提交的证据亦未提出异议。被告对第三人所提交的证据进行调查核实后，认定案件事实如下：原告为代耕农，1985年3月27日，第三人与原告签订了《承包合同书》，由原告承包耕种第三人所有的土地，期限为1985年至1999年共15年。在承包过程中，原告在第三人指定的土地上临时建房居住，双方对建房所占用土地的使用权限没有书面约定。1991年下半年，原告承包的土地被国家征收，原告已无土地代耕。2000年5月9日，第三人以承包期满以及对该村权属所有的红线图内的土地作统一规划安排理由要求原告限期拆除临时建筑物，并依法向法院提起侵权诉讼，法院裁定应由相关的政府部门处理。被告于2003年12月25日作出《关于上表村X组与谭某甲所争议的房屋土地使用权确认的决定》，其内容为：“2003年6月29日，珠海市金湾区X镇人民政府受理了珠海市X镇X村X组请求确认谭某甲房屋的土地使用权属的申请，并依法进行了审理。经调解无效，根据案件事实和《中华人民共和国土地管理法》第八条、第十三条之规定，对争议的土地使用权确定如下：申请人与被申请人所争议的房屋(位于珠海市X镇X村X组)土地使用权属珠海市X镇X村X组所有。当事人对本决定如有不服，可以在接到本决定之日起六十日内向珠海市金湾区人民政府提出行政复议申请，或在接到本决定之日起三十日内向人民法院提起诉讼。”原告不服，于2004年1月19日申请行政复议。珠海市金湾区人民政府于2004年3月15日作出《行政复议决定书》，维持被告的处理决定。
另查明，在第三人与原告于1985年3月27日签订的《承包合同书》中，双方约定“户口落实以后，承包户的负担权和享受权和我村民一样”，但原告至今未将户口迁入珠海市金湾区X镇X村。在珠海市中级人民法院对上表村诉谭某甲土地侵权纠纷一案所作的《民事裁定书》中，珠海市中级人民法院认为本案争议的土地属上表村集体所有，双方当事人因对该地的使用期限有不同理解而引进的纠纷，属于土地使用权纠纷。
原审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，原审法院仅对被告所作的行政处理决定是否合法进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第(一)项规定：“个人与个人之间、个人与法人之间的土地使用权纠纷由乡(镇)或县级人民政府调处。”本案原告与第三人之间的土地使用权纠纷属于个人与单位之间的争议，被告作为乡镇一级的人民政府，对该纠纷有进行处理的行政职权。在行政处理程序方面，被告除了可以参照国土资源部《土地权属争议调查处理办法》之外，还应当适用《广东省土地权属纠纷处理条例》。被告处理原告与第三人的土地使用权纠纷的程序不违反上述部门规章和地方法规的规定。在原告与第三人签订和履行承包合同过程，双方在原告房屋所占用土地的使用期限未作明确约定，因原告建房的目的是为履行承包合同，故房屋所占土地的使用期限应与承包合同的期限一致。在承包合同期限满后，原告应将房屋用地归还给享有土地所有权的第三人。虽然双方在承包合同中约定“户口落实以后，承包户的负担权和享受权和我村民一样”，但原告的户口至今未落实，未能成为第三人的村民，故原告不能享受与第三人的村民同样的权利。虽然国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾某现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。”但原告与第三人之间的土地使用权纠纷不属于农民集体之间的土地所有权纠纷，故本案不适用上述规定。原告主张争议的土地使用权归其享用，缺乏事实根据和法律依据。被告确定争议的土地使用权归第三人享有，证据确凿，适用法律、法规正确，应予维持。原告要求撤销被告处理决定的理由不能成立，本院不予支持。应当指出，被告所作《关于上表村X组与谭某甲所争议的房屋土地使用权确认的决定》未写明第三人和原告提出的事实和理由、被告处理认定的事实、理由，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第十七条的规定，在形式上存在瑕疵，但该瑕疵不影响被告行政处理决定的合法性。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项的规定，判决：维持被告珠海市金湾区X镇人民政府于二00三年十二月二十五日作出的关于上表村X组与谭某甲所争议的房屋土地使用权确认的决定。
上诉人谭某甲上诉称，(一)原审判决未查清事实，适用法律不当。上诉人原籍广东省罗定县，1984年来珠海耕种为生，是代耕农。1985年3月27日上诉人与第三人签订承包合同，此时《中华人民共和国土地管理法》还没有颁布实施，被上诉人还是三灶公社，是政社合一的建制。因此，对承包合同的认定，必须尊重历史背景，不能套用《中华人民共和国土地管理法》来认定。上诉人依据承包合同享有的权益应受到法律保护。由于承包合同是在被上诉人政社分离前签订的，现在上诉人与第三人之间因土地使用权使用发生的争议，如果仍由政社分离中分出来的被上诉人处理，由于历史的原因和利害关系，很难得到公正处理，与土地管理法规定由人民政府来处理的法律精神不符。因此，在法律规定由乡级人民政府或者县级人民政府处理的情况下，本案涉及到代耕农，又是政社分离前遗留的问题，为了保证公正，为了给代耕农获得充分的申辩机会，本案应由县级以上人民政府处理，以便代耕农有机会向市级人民政府提出行政复议。一审没有深入查明以上事实，在适用法律上不适当地引用了限制上诉人权利的规定，从而错误地认定被上诉人有进行处理的行政职权。(二)原审判决认定事实错误，判决不公。上诉人和第三人之间的承包合同对土地使用权期限虽然未作明确约定，但合同对落实上诉人的户口作出了约定，实际履行上，上诉人先是租赁房屋居住，后在第三人划定土地建永久性房屋。上诉人在1989年已书面申请落户口，得到村民大会的同意，上表村、海澄村都加盖了同意的意见。显而易见第三人同意上诉人建房的目的，不仅仅是为了履行承包合同，而是落户口定居，成为村民。一审判决主观推定房屋所占土地的使用期限应与承包合同的期限一致，是毫无根据的。上诉人在上表村已居住近二十年，事实上已成为常住村民，并得到村民集体的明确认可。何时办理入户手续须由政府决定。法院错误认定事实，并认为乡政府有权处理，必将剥夺上诉人要求市政府落实户口的权利。(三)被上诉人作出行政决定的程序违法，原审判决却以瑕疵认定，严重违反法律规定。原审判决一方面认定被上诉人的决定未写明第三人和原告提出的事实和理由、被告处理认定的事实和理由，不符合《广东省土地权属纠纷处理条例》第十七条的规定，在形式上存在瑕疵，另一方面却又认为该瑕疵不影响被告行政处理决定的合法性。这是严重违反法律规定。正是由于被上诉人不依法办理，致使上诉人在行政复议程序中不知如何去申辩自己的事实和理由，无从行使法律赋予的权利，导致自身合法利益得不到支持。被上诉人作出行政行为的程序违法，已严重危害了上诉人的合法权益。综上，请求：1、撤销金湾区人民法院作出的(2004)金行初字第X号行政判决。2、判决撤销被上诉人于2003年月12月25日作出的《关于上表村X组与谭某甲所争议的房屋土地使用权确认的决定》。3、一、二审案件受理费由被上诉人承担。
被上诉人珠海市金湾区X镇人民政府答辩称，(一)原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。第三人向被上诉人递交申请书，请求确认上诉人临时房屋的土地使用权属上表村所有。经对上表村所提交的证据的调查核实后，被上诉人作出关于上表村X组与谭某甲所争议的房屋土地使用权确认的决定，确定上表村与上诉人所争议的房屋土地使用权属上表村所有。珠海市金湾区人民政府经复议决定维持被上诉人的处理决定。虽然上表村与上诉人签订的承包合同约定户口落实后，承包户的负担权和享受权与村民一样，但上诉人至今未将户口迁入珠海市金湾区X镇X村。珠海市中级人民法院的生效民事裁定认为本案属于土地使用权纠纷。原审查明以上事实所作的判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。(二)上诉人所作的行政确认决定正确、合法。1、上诉人认为被上诉人无权处理本案的土地纠纷无法律依据。上表村与被上诉人无任何关系，上诉人以便于代耕农有机会向市政府提出行政复议为理由，认为被上诉人无权处理本案无任何法律依据。本案上诉人与上表村之间的土地使用权纠纷属于个人与单位之间的争议，被上诉人作为乡镇一级的人民政府，对该纠纷有进行处理的行政职权。2、上诉人主张建房目的是落户定居无理由。上诉人对其房屋没有进行报建和领取土地使用权，该房屋不是上诉人主张的由上表村划定土地建永久性房屋，建房只是为了履行合同。3、上诉人认为被上诉人作出行政决定程序违法是错误的。被上诉人依据《土地权属争议调查处理办法》严格按程序进行处理，并根据第三人提交的证据和珠海市政府的有关规定作出确认的决定，故上诉人作出的行政决定程序也完全合法的。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求判决驳回上诉，维持原判。
第三人上表村答辩认为，上诉人的上诉请求不成立，不符合法律规定，原审认定事实清楚，请求二审法院维持原判。
经审查，本院对原审查明事实予以确认。
本院经审理认为：
根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《广东省土地权属纠纷处理条例》第五条第(一)项的规定，个人之间、个人与单位之间发生的土地所有权或者使用权的争议，由乡(镇)级人民政府或者县级以上人民政府处理。据此，被上诉人作为镇一级人民政府，依法享有对作为个人的上诉人与第三人之间关于土地使用权争议的行政处理权。上诉人以为了便于其向市政府提出行政复议反映代耕农问题，认为被上诉人无权对本案进行处理的上诉理由没有法律依据。
上诉人与第三人发生使用权争议的土地是上诉人建房所占用的地块，对于该地块的使用年限双方没有书面约定，考虑到上诉人并不是第三人村X村民，其之所以建房是基于与第三人之间签订的《承包合同书》，即是为履行合同这一目的而使用本案争议的地块，原审以《承包合同书》约定的承包期限作为确定本案争议的土地使用权期限并无不当。上诉人与第三人虽在合同中约定户口落实以后，承包户的负担权和享受权与村民一样，但事实上上诉人的户口至今未落实，故其不能享有与村民一样的权利。因此，在土地使用期限已届满，第三人提出返还土地使用权，被上诉人在调解无效的情况下作出所争议的房屋土地使用权属第三人所有的决定，符合事实及规定。本案是有关土地使用权争议的案件，至于上诉人提出的户口问题，不属本案审理范围。
被上诉人依照法规、规章等规定的程序对上诉人与第三人的土地使用权争议进行处理并作出决定，其作出行政处理决定的程序并无不当。至于被上诉人行文上的瑕疵，并不影响其所作行政处理决定合法性的认定。
综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。原审认定事实清楚，适用法律适当，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费人民币100元，由上诉人负担。
本判决为终审判决。
审判长刘秋萍
审判员李杰荣
代理审判员张少凯
二00四年十月十八日
书记员吴岭
==========================================================================================
为尽量避免给当事人造成不良影响，经当事人本人申请110.com将对文章内容进行技术处理，点击查看详情。
==========================================================================================
