中华人民共和国最高人民法院
行政判决书
(1999)行终字第X号
上诉人(原审原告)：石某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：谢某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）—X号。
上诉人(原审原告)：涂某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：李某甲，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：孙某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：周某某，女，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：秦某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：禹某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：金某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：龙某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：李某乙，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：万某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：吴某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：蒋某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：杨某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：李某丙，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：方某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：储某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
上诉人(原审原告)：刘某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住（略）。
委托代理人秦某坤，湖北省第一律师事务所律师。
委托代理人吴某，湖北省第一律师事务所律师。
被上诉人(原审被告)：湖北省武汉市客运出租汽车管理处，住所地：湖北省武汉市江岸区X路X号。
法定代表人李某丁，该处处长。
委托代理人胡某某，该处工作人员。
委托代理人龙某英，武汉英达律师事务所律师。
原审原告：汪某某，男，X年X月X日出生，汉族，出租汽车司机，住湖北省武汉市硚口区X巷。
石某某、谢某某等19名出租汽车司机因诉武汉市客运出租汽车管理处(以下简称市客管处)违法要求履行义务一案，不服湖北省高级人民法院(1998)鄂行初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成审判员岳志强担任审判长，代理审判员段小京、甘雯参加的合议庭进行了审理，书记员王达担任记录。本案现已审理终结。
原审法院根据被告举证并经庭审质证认定：1992年8月15日，武汉市人民政府办公厅转发了《市公用事业管理局关于客运出租汽车和小公共汽车经营指标有偿使用问题的报告》(武政办〈1992〉X号)，对武汉市客运出租汽车经营权有偿使用的形式、程序、期限及期满应如何处理等问题作了具体规定。同年10月，市客管处按此规定进行了第一次经营权有偿使用招标投标大会，以每辆3.2万某的标的数额确定了一批客运出租汽车5年的经营权。1997年10月8日，武汉市人民政府办公厅批复同意《市公用局关于客运出租汽车和小公共汽车经营指标有偿使用期满后重新取得经营权问题的报告》(武公用政〈1997〉X号)。1998年1月25日，经湖北省人大常委会批准的《武汉市城市客运出租汽车管理条例》(以下简称《条例》)公布施行。《条例》第6条第2款规定“出租汽车经营权可实行有偿出让、转让。具体办法由市人民政府另行制定。”1998年4月10日，武汉市公用事业管理局(以下简称市公用局)向武汉市人民政府上报了《市公用局关于客运出租汽车和小公共汽车经营权有偿使用期满后重新取得经营权问题的请示》(武公用政〈1998〉X号)。该请示提出，对1998年及以后经营权有偿使用期满的车辆，仍采取有偿出让办法，重新取得经营权，具体办法按武政办(1992)X号文和经武汉市人民政府同意的武公用政(1997)X号文的规定执行。1998年4月28日，武汉市人民政府批复同意按照《条例》和武公用政(1998)X号文件提出的方某组织实施。1998年10月16日至18日，市客管处分批举行了新一轮经营权定额招标投标大会，石某某、谢某等20名出租汽车司机参加了招标投标。会后，市客管处向中标者发出了缴纳定额招标费的通知书，石某某等20人收到通知书后认为市客管处收取定额招标费的行为侵犯其合法权益，向湖北省高级人民法院提起行政诉讼。
石某某、谢某某等20人诉称：1998年10月18日，被告向原告发出的以每台出租汽车收取3.2万某定额招标费的通知书没有法律依据。请求：1.确认被告对原告收取定额招标费64万某的行为系违法行政行为；2.判令被告退还不应收的全部定额招标费；3.赔偿因被告的违法行政行为给原告所造成的一切经济损失。
湖北省高级人民法院经审理认为，经湖北省人大常委会批准施行的《武汉市城市客运出租汽车管理条例》，是被告实施出租汽车经营权有偿出让的主要法规依据，不违反国家法律的规定；市客管处是法规授权对客运出租汽车具体实施监督和管理的组织，代表政府收取出租汽车经营权有偿使用金，没有违反《条例》的规定；《条例》设定的出租汽车经营权可实行有偿出让、转让，市客管处根据有关部门规章和武汉市人民政府有关规范性文件，通过定额招标确定、收取续标费，是社会主义市场经济条件下调控城市出租汽车总量，合理配置公共交通资源的重要举措，不违反法律、法规的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第(一)项的规定，判决：维持市客管处1998年10月17日、18日分别向原告石某某、谢某某等20名出租汽车司机发出的每台车收取3.2万某定额招标费的通知书的具体行政行为；驳回原告石某某、谢某某等20名出租汽车司机退还定额招标费和赔偿经济损失的诉讼请求。一审案件受理费（略）元由原告共同负担。
石某某、谢某某等19名出租汽车司机不服上述一审判决，向本院提起上诉称，一审法院在认定事实和适用法律方某均有错误，其主要理由是：1.1992年10月举行的首次定额招标大会上确定的定额招标费是1.2万某，一审法院认定为3.2万某的事实错误。2.《条例》规定收取的是有偿出让金某不是定额招标费，被上诉人所持的价证字第30—X号《收费许可证》上没有定额招标费和有偿使用金某费项目。根据建设部X号等文件规定，有偿出让金某于行政事业费性质，需财政部和国家计委审批后方某收取。被上诉人向上诉人收取该费用未经法定报批程序，其收费缺乏法律依据。3.被上诉人不是国家授权从事资源性收费的单位，其收费行为未得到《条例》的授权，故其不具备收费主体资格。4.根据《条例》规定，收取经营权有偿出让金某具体办法应由武汉市人民政府另行制定，而武汉市人民政府1998年4月28日对市公用局请示作出的没有文号的批复在形式和内容上均缺乏真实性和合法性，一审法院以该批复作为判案依据并适用《行政诉讼法》第54条第(一)项的规定，驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，确认被上诉人行为违法无效，并判令被上诉人赔偿上诉人因此而遭受的全部损失，诉讼费用由被上诉人承担。
被上诉人市客管处答辩称，被上诉人实施的具体行政行为的依据是《条例》及武汉市人民政府制定的具体办法，其具备收取武汉市新一轮出租汽车经营权有偿出让金某主体资格，且收费项目、程序合法，一审法院判决正确。请求维持一审法院判决，驳回上诉。
市客管处向原审法院提交的证据有：1.《武汉市城市客运出租汽车管理条例》；2.武政办(1992)X号《市人民政府办公厅转发市公用事业管理局关于客运出租汽车和小公共汽车经营指标有偿使用问题的报告的通知》；3.武公用政(1997)X号《市公用局关于客运出租汽车和小公共汽车经营指标有偿使用期满后重新取得经营权问题的报告》；4.武公用政(1998)X号《市公用局关于客运出租汽车和小公共汽车经营权有偿使用期满后重新取得经营权问题的请示》及武汉市人民政府于1998年4月28日对该请示的批复；5.建设部(1993)X号《城市公共客运交通经营权有偿出让和转让的若干规定》；6.1992年10月15日市客管处关于确定3.2万某标底的决定；7.武政办(1992)X号“通知”。前述证据已随案移送本院。
经审查，原审被告市客管处所提交的证据有效，可以作为本案定案根据。本院经审理所认定的事实与原判无异。
本院认为：经湖北省人大常委会批准施行的《武汉市城市客运出租汽车管理条例》第6条规定：“出租汽车经营权可实行有偿转让，具体办法由市人民政府另行规定”。在武汉市人民政府尚未制定具体办法的情况下，市公用局根据《条例》的规定，拟订的《市公用局关于客运出租汽车和小公共汽车经营权有偿使用期满后重新取得经营权问题的请示》经报请武汉市人民政府审查批准，作为此次出租汽车经营权有偿出让的实施依据是可行的。经核实，市公用局请示的日期与武汉市人民政府领导签字批准的日期同为1998年4月28日，尽管武汉市人民政府对市公用局请示的批复没有文号，但并不因此影响该批复的有效性。上诉人所称该批复缺乏真实性和合法性的上诉理由不能成立。根据《条例》第4条规定，“市客运出租汽车管理处对本市出租汽车行业实施具体监督和管理。”市客管处对出租汽车施行全面的监督管理并组织经营权有偿出让的招、投标活动于法有据。上诉人称市客管处无收费主体资格的上诉理由，本院不予支持。武汉市出租汽车的营运仅有偿出让是通过定额招标的方某确定，因此，本案中的定额招标费应认定为出租汽车营运权有偿出让金。在国家法律、行政法规尚未对有关出租汽车经营权有偿出让金某标准作出具体规定的情况下，武汉市人民政府批准市公用局采用公开、公平、公正的竞争方某，参照投标人数、车辆总数和武汉市X路发展等综合情况而确定营运权有偿出让金某标准，具有合理性。根据被上诉人提供的有效证据可以认定，1992年10月举行的首次定额招标大会上确定的定额招标费为每辆3.2万某，同年11月27日，武汉市人民政府办公厅武政办(1992)X号“市人民政府办公厅转发市公用局关于对无偿取得客运出租汽车和小公共汽车经营指标的经营单位和个人收取有偿使用金某告的通知”称，对1991年年底以前取得客运出租汽车和小公共汽车经营指标的单位和个人，每辆车按1.5万某的标准交纳使用金。在具体操作中，市公用局制定了《市公用局关于对无偿取得的经营指标取有偿使用金某实施细则》规定，对一次性交清的，在1.5万某的基础上再优惠20%，按1.2万某标准收取。上诉人提出1992年10月举行的首次定额招标大会确定的定额招标费为1.2万某，与当时的实际情况不符。上诉人诉称因被上诉人违法行为而给其造成经济损失，要求被上诉人赔偿损失的请求，因无事实和法律根据，本院不予支持。在本案二审审理期间，国务院办公厅于1999年11月24日，下发了国办发(1999)X号文件，转发建设部、交通部、财政部、国家计委、公安部《关于清理整顿城市出租汽车等公共客运交通意见的通知》，要求对出租汽车经营权有偿出让和转让进行清理整顿，武汉市对出租汽车经营权的有偿出让和转让应依据该通知的要求进一步规范。而一审法院按照当时有效的地方某法规判决维持被上诉人招标收费行为并无不当。
综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。
本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第(一)项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案二审诉讼费（略）元，由上诉人共同负担。
本判决为终审判决。
审判长岳志强
代理审判员段小京
代理审判员甘雯
二○○○年七月七日
书记员王达
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