海南省三亚市中级法院
行政判决书
(2000)三亚行初字第X号
原告三亚美伦海产品加工有限公司。
法定代表人吉力赛格星，该公司总经理。
委托代理人郑某某，该公司副总经理，特别代理。
委托代理人谢某某，该公司职员，一般代理。
被告三亚市人民政府。
委托代理人陈某某，市政府副秘书长，一般代理。
委托代理人林某某，政府办公室干部，一般代理。
被告三亚市规划局。
法定代表人黄某甲，该局局长。
委托代理人王某某，该局科长，一般代理。
委托代理人欧能昌，欧家律师事务所律师，一般代理。
被告三亚市土地房产管理局。
法定代表人文某，该局局长。
委托代理人何某某，该局干部，一般代理。
委托代理人黄某乙，该局干部，一般代理。
原告三亚美伦海产品加工有限公司不服被告三亚市政府一九九四年四月二十二日市[1994]X号《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》、三亚市规划局一九九四年五月十六日市城规选字(94)X号文《关于补偿临春美伦冷冻厂用地的选址意见》、三亚市土地房产管理局一九九六年四月二十五日颁发的河东国用(1996)字第（略）号《国有土地使用证》，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告三亚美伦海产品加工有限公司(简称美伦公司)的法定代表人吉力塞格星、委托代理人郑某某、谢某某、三亚市人民政府的委托代理人陈某某、林某某、被告三亚市规划局的委托代理人王某某、欧能昌、被告三亚市土地房产管理局的委托代理人何某某、黄某乙到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
被告三亚市政府市府[1994]X号《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》内容为：一、征用临春美伦冷冻厂用地，并于九四年五月十五日前完成拆迁工作。二、市拆迁办按市府[1993]X号有关规定对其给予补偿。三、在二环路为其另行安排X平方米土地作为建厂用地，并依[93]X号文某收地租款。被告三亚市规划局市城规选字(94)X号《关于补偿临春美伦冷冻厂用地的选址意见》根据三亚市政府[1994]X号文，拟在二环路旁补偿2000平方米土地给该厂，用地性质为商住用地。被告三亚市土地房产管理局河东国用(1996)字第（略）号《国有土地使用证》确权该补偿用地使用面积2000平方米，土地用途为工业用地。
原告诉称：一九九四年三亚市政府建设二环路，征用其工厂用地后，三被告分别以市府(1994)X号《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》、市城规选字(1994)X号《关于补偿临春美伦冷冻厂用地的选址意见》、将二环路旁一2000平方米土地补偿给原告作建厂用地。三被告违反《城市规划法》和《三亚市城市总体规划》将公用绿地补偿给原告作建厂用地，致使原告在该地所建建筑无法报建。由于三被告出尔反尔，政令不一，至使原告多次申办，始终未取得规划局核发的“规划两证”，只得采用边报边建的办法建厂。一九九四年九月市水电局以占河道为由作出处罚决定，生效后未执行。九四年十月，市规划局通知我公司停止违法施工，通知生效后也未执行。原告九五年三月投建办公室，宿舍楼和门卫电机房，九六年十一月投建第二栋厂房。九七年二月十九日，规划局对投建的第二栋厂房作了处罚决定，并于同年三月十一日将第二栋厂房强行拆除，直接造成损失120万元人民币，九九年六月、七月、八月，被告市规划局、市水电局、又以无两证和占河道为由，分别作出“三规字(（略）)号”三水罚字第X号“行政处罚决定”。拆迁六年来，被告对原告一直没有适当安置，使原告蒙受巨大损失。六年来，原告仅重建一个冷冻厂且未能合法化，原有第二冷冻厂一直未能建成，三被告对未能建成的第二冷冻厂停产损失应依拆迁协议给予补偿。请求法院：一、撤销被告三亚市政府(1994)X号《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》；二、撤销被告三亚市规划局市城规选字(94)X号《关于补偿临春美伦冷
冻厂用地的选址意见》；二、撤销被告三亚市土地房产管理局河东国用(1996)字（略）号《国有土地使用证》。四、判决第一被告三亚市政府赔偿原告第二个冷冻厂的实际停产补助260万元人民币。
原告提供的证据材料有：1、三亚市政府市府(1994)X号文；2、三亚市征地拆迁安置办公室市征迁办[1994]X号文、拆迁安置补偿协议、拆迁通知；3、三亚市规划局市城规选字[1994]第X号、X号文、市规函字(2000)X号、《受理规划申请文某回执单》；4、三亚市经济计划统计局市计计字[1994]X号文；5、美伦公司《关于撤销三亚市人民政府(1994)X号文某报告；6、三亚市土地房产管理局河东国用(1996)字第（略）号《国有土地使用证》。7、《文某处理表》；8、《海南省人民政府省长办公会议纪要》。
被告三亚市政府答辩：原告请求被告赔偿其第二冷冻厂实际停产补助260万元人民币，没有任何某实法律依据。九四年拆迁其冷冻厂时，市政府已对其进行了安置补偿。二、原告被处罚的原因是因其未按法定审批程序建厂。并非用地定性不同所致，三、原告未在政府核定范围内建厂，政府核定安置其2000平方米，原告实际占地6500平方米。且所建宿舍楼、门卫、电机房占用土地超出市府(1994)X号文某定的范围，严重占据河道。四、其所建建筑物，构筑物均未依法办理报建手续。五、该地调整为绿地是根据三亚市发展需要对三亚市城市总体规划的局部调整，不能据此认定市府[1994]X号违反城市总体规划选址错误，六、原告拆迁补偿协议均确定为一个冷冻厂，其所说第二个冷冻厂无事实根据，应予驳回。
被告三亚市政府没有提供证据材料。
被告三亚市规划局答辩：一、市城规字(94)X号《关于补偿临春冷冻厂用地的选址意见》在《三亚市城市总体规划(修编)专家评审意见》之前作出，不存在违反其规定的问题。二、《选址意见》的依据是城市总体规划。《市规划管理责令停止违法施工通知书》依据规划法等行政法规，与规划选址无关，通知不需提供该土地为公共绿地，无告知原告“作重新选址”的义务。请求法院判决维持被告处理意见。
被告三亚市规划局提供的证据材料有：1、三亚市政府1993年X号、市府(1995)X号文；2、三亚市规划局的三市规监(94)D－X号、市规函字(96)X号、1996年(三规)字第
X号、1997年城监(三规)罚字第(97)号、市规字(1997)X号、1999年三规罚字(（略）)号文；3、三亚市水利电力局、三亚市三防指挥部联合作出的市水电字(1994)X号市防字1994)X号文、市防字(1994)X号市水电字(1994)X号文。
被告三亚市土地房产管理局答辩：答辩人将原告用地登记为“工业用地”是根据地籍调查的结果确定，依据土地用途，利用方式等进行土地分类，核发土地使用证。虽然城市总体规划已将该地规划为公用绿地，但在三亚市政府为原告重新调整建厂用地之前，该地仍应按土地利用现状进行登记。二、原告虽依法取得土地使用权并登记，但其所受处罚并不非因地的性质原因，而是其本身不履行法定报建手续，并未在批准权限内使用土地。请求法院查明事实，驳回原告的无理
要求。
被告三亚市土地房产管理局提供的证据材料有：1、国家土地管理局[1995]国土[法]字第X号文。
经审理查明：一九九四年三亚市政府修建二环路征用三亚市临春美伦冷冻厂用地，(后改名为三亚美伦海产品加工有限公司，以下简称美伦公司。)该厂于九四年一月三十一日申请三亚市政府另行为其安置建厂生产用地，三亚市征地拆迁安置办公室于九四年二月二十三日以市征迁办[1994]X号《关于二环路占用美伦冷冻厂用地问题的请示》请市政府给该厂解决建厂用地2500平方米，同年三月二十五日三亚市规划局以市城规选字[1994]第X号《关于补偿临春美伦冷冻厂用地的选址意见》请求三亚市规划建设委员会批准其在二环路旁补偿用地2000平方米给原告，九四年四月二十二日，三亚市人民政府以市府[1994]X号《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》决定：一、市拆迁办必须在九四年五月十五日前完成临春美伦冷冻厂的拆迁工作。二、对临春美伦冷冻厂的建筑物和附属物按市府[1993]X号文某关规定给予补偿。三、同意在二环路X排X平方米土地给临春美伦冷冻厂作建厂用地，四至为：东至规划60米二环路界，西至盐田边，南至下洋田派出所地界，北至宏海冷冻厂用地界，四、该地属拆迁补偿用地，根据市府[1993]X号文某神，免收地租款。九四年五月十五日，三亚市拆迁办向临春美伦冷冻厂发出拆迁通知，限期五月十六日至十八日搬迁，五月十九日至二十日拆除房屋及附属物。九四年五月十六日三亚市城市规划局以市城规选字(94)X号文《关于补偿临春美伦冷冻厂用地的选址意见》批准在二环路旁补偿2000平方米地作为该厂的商住用地，其四至为：东至规划60米二环路界，西至盐田边，南至下洋田派出所用地界”。九四年六月原告在未获取规划两证的情况下，开始投建第一栋冷冻厂。九四年七月二十二日原告向市政府申请另行安排X平方米地作为扩大建厂用地，市政府副市长吉祥开于九四年八月十日批字：“请市拆迁办研处，如符合规划，还有土地可考虑。”九四年八月五日，三亚市经济计划局以市计计字[1994]X号《关于兴建“三亚市临春美伦冷冻厂”项目立项的批复》决定：“一、同意美伦冷冻厂项目的立项，厂址设在三亚市临春(邻二环路)四、请抓紧筹建，待项目的前期工作准备就绪，再由你司将项目的具体建设规模、内容等向我局申报，经批准列入年度基建后，方可报建，动工建设．。六、此批件有效期限至九五年三月底止，逾期作废”。九四年九月十日、九月二十二日、十一月五日三亚市水利电力局、三亚市三防指挥部以原告违反《中华人民共和国水法》第三章第二十四条、《中华人民共和国河道管理条例》第三章第二十五条为由，依据《中华人民共和国水法》第六第四十五条、《中华人民共和国防汛条例》第三章第十五条规定、《中华人民共和国河道管理条例》第四章第三十六条规定及市政府1993年X号文《关于做好三亚河河道清障确保市区安全渡汛的通知》以市防字(1994)X号市水电字(1994)X号《关于临春美伦冷冻厂违章建筑停建的通知》、市水电字(1994)X号市防字(1994)X号《关于对临春美伦冷冻厂违章建筑履行处罚的通知》、市水电字(1994)X号市防字(1994)X号《水事违法案件行政处罚强制执行》联合发文某知原告停建并限期自行拆除。如不自行拆除，将依法强制执行。同年十月十一日三亚市城市规划局以三市规监(94)D—X号《三亚市城市规划管理责令停止违法施工通知》指出：原告在三亚市城市规划区内未经办理任何某划报建手续违章建筑三层框架结构房，面积800平方米，违章用地约1200平方米。并责令原告停止违法施工行为。九五年六月十日，三亚市城市总体规划(修编)专家评审会作出《三亚市城市总体规划(修编)专家评审意见》，一九九五年十月十九日，三亚市第二届人大常委会第十七次会议通过《三亚市总体规划(修编)》其内容未涉及二环路具公用绿化地范围，同年十二月一日，三亚市人民政府市府(1995)X号《关于要求审批三亚市总体规划(修编)》的请示将《三亚市城市总体规划(修编)》提请海南省政府批准。期间，原告为抓紧时间边建厂边报建，于九五年三月投建办公楼、住宿楼和门卫房、机电房，九六年三月投建办公宿舍楼、仓库、车库、厨房厕所等。九六年十一月十二日，三亚市城市规划局以市规函字(96)X号《关于临春美伦冷冻厂申请在二环路旁兴建纸箱车间的复函》函告原告：三亚市政府对其补偿用地属于城市公共绿地，不得在绿地兴建任何某、构筑物。因此，不同意批建。九六年十一月原告又投建第二栋厂房。同年十二月二十七日市规划局给该厂作出(三规)字第X号《海南省城建监察责令停止违法(章)行为通知书》责令其立即停止违法建设，待后处理。九七年二月十九日规划局又作出城监(三规)罚字第X号《海南省城建监察行政处罚决定书》原告不从，继续施工，将该厂房建至第一层。九七年二月二十八日，三亚市规划局以市规字(1997)X号《关于三亚市临春美伦冷冻厂违法建设问题的紧急报告》，向市政府报告该厂占地建厂的情况为：“目前实际占地面积近6500平方米地，非法侵占河道及公共绿地，面积4500平方米。该厂现有建筑也未办理任何某续，一幢四层厂房有近90％侵占河道，一幢五层宿舍楼有约1／6侵占南侧城市公共绿地内，拟处理意见为：1、该厂安置是历史遗留问题，现状的位置作为工业用地不合适，且厂区除占河道外，根本无法发展。为妥善解决，拟请政府出面，尽快对其作为工业用地另行安排。2、该厂违法擅自占用河道和城市公共绿地，强行建设。建议由市政府牵头，规划局主办，水利、环保及公、检、法配合，对该厂近期投建的厂房和建筑依法拆除。”同年二月二十八日市规划局，土地房产管理局、水电局、环境资源局联合调查核实该公司有合法土地使用权2000平方米，详见(河东国用(1996)《国有土地使用证》。现建厂房非法占用土地约1526。52平方米，非法占用公绿地919。14平方米，非法占用河道607。38平方米，并建议全部无偿拆除其在建厂房。九七年三月十一日，市规划局、环境资源局等部门联合行动，在市公、检、法配合下将该厂在建的第二栋厂房强行拆除。九九年六月七日，三亚市规划局对原告美伦公司作出三规罚字(（略）)号行政处罚决定，该决定以美伦公司未取得“规划两证”，擅自建筑一幢五层住宅楼X平方米、一栋门卫机电房60平方米，限其15日内予以拆除。同年六月八日，三亚市水电局对原告美伦海产品加工有限公司作出三水罚字第X号行政处罚决定，认定该公司违反“水法、防洪法和河道管理条例”规定，占用河道建设厂房及码头，限令其15日内自行拆除。原告向本院提出诉讼，请求撤销市规划局一九九九年三规罚字(（略）)号行政处罚决定、市水利电力局九九年六月八日作出的三水罚字第X号，《违反水法规行政处罚决定书》；确认其在二环路西侧河岸边所建的四栋建筑物及其“码头”为原告的合法建筑物；判令第三人三亚市土地房产管理局及时为其补办四栋建筑物的土地、房产所有权证；并由两被告负责案件全部诉讼费用。本院于二000年三月十四日、五月九日分别作出维持三亚市规划局1999年6月7日三规罚字(（略）号《行政处罚决定书》和三亚市水电局三水罚字第X号《违反水法规行政处罚决定书》的判决。美伦公司不服向海南省高级法院提起上诉，海南省高级法院于二000年四月二十日以(2000)琼行终字第X号判决书认定美伦公司原厂房设备被拆迁后，三亚市规划局、市人民政府、市土地房产管理局、市征地拆迁安置办公室对美伦公司安置补偿，选址失当，未及时给予适当安置。但因其与此案审查的行政处罚行为属不同的行政法律关系，不属本案审查范围。未予审理。判决驳回上诉，维持原判。并于二000年八月七日以(2000)琼行终字第X号行政判决书判决：三亚市水利电力局一九九九年六月八日三水罚字第X号《违反水法行政处罚决定书》违反《行政处罚法》第五十一条，其处罚违反法定程序，并予以撤销，驳回美伦公司要求赔偿因安置失当造成的一切经济损失的诉讼请求。美伦公司依据上述判决对选址失当的认定，于二000年五月十八日再次向本院提起诉。诉本院于二000年五月三十日以诉讼已过时效为由以(2000)三亚行初字第X号行政裁定书裁定驳回起诉。美伦公司不服于二000年六月二日上诉于海南省高级法院。省高院于二000年七月二十日判决认定原审以超过诉讼期限为由裁定驳回起诉无法律事实根据，以(2000)琼行终字第X号行政裁定书裁定撤销本院(2000)三亚行初字第X号行政裁定，指令立案审理。本院于二000年九月五日立案审理。
另查：在庭审中原告请求本院责令被告向法庭出示一九九四年《三亚市城市总体规划(修编)》，以证明被告明知现建厂用地为绿地而补偿给原告。被告未予当庭出示，也未按法庭要求在闭庭后三天内向本院提交。本院于二000年十月二十六日向被告取证，被告称九四年的《三亚市城市总体规划(修编)》已无保存文某，无法提供，仅向本院提供。一九八八年《三亚市城市总体规划(修编)》文某。该文某彩色示意图表明被告一九九四年为原告选定的建厂用地在一九八八年《三亚市城市总体规划(修编)》中就已被规划为绿化用地。另经本院责令被告三亚市规划局提供1994年、1995年《三亚市城市总体规划》文某，被告于二000年十二月十七日提供《三亚市城市总体规划修编》(1994－－2010年)送审本。在二000年十二月十八日美伦公司诉三亚市规划局行政处罚、并诉三亚市规划局、三亚市政府、三亚市土地房产管理局行政赔偿案庭审中，被告三亚市规划局当庭向法庭说明《三亚市城市总体规范修编》(1994－2000)送审本也已将该地规划为公用绿地。
本院认为：一九八八年九月六日通过评审并修改的《三亚市城市总体规划说明》就已清楚表明，原告通过政府补偿所得建厂用地为规划公用绿地。之后至一九九四年、九五年六月十日《三亚市城市总体规划(修编)》经多次修改及专家评审，均将该地规划为公用绿地。三亚市政府、规划局作为一级政府及主管部门，却将其作为工厂用地、商住用地补偿给原告，其行为违反《规划法》及《三亚市城市总体规划》，选址失当。据此三亚市政府(94)X号《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》及三亚市规划局三规选字(94)X号《关于补偿临春美冷冻厂的选址意见》应予撤销。三亚市土地房产管理局依据国家土地管理局[1995]国土[法]字第X号文某十四条将该地的土地性质确定为工业用地，其确权程序合法，并与三亚市政府市府(1994)X号文《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》第三条确定的土地用途一致，故其确权为“工业用地”与规划局所确定的“商住用地”不一致，致使原告九六年取得土地使用权证后仍报建不能的责任应由三被告共同承担。其所颁发河东国用(1996)字第（略）号《国用土地使用证》应予撤销；被告三亚市规划局身为土地规划部门深喑三亚市城市总体规划内容，在一九八八年九月的《三亚城市总体规划说明》和《三亚市总体规划修编》(1994－2010)送审本中就已将该地规划为绿化用地的情况下，又将该地确定为商住用地补偿给原告作建厂用地，致使原告在九六年四月二十五日取得《国有土地使用证》后仍无法报建，应与三亚市政府共同承担选址失当的责任。原告美伦公司一九九四年六月未取得规划两证即开始投建冷冻厂，并在九四年九月十日、十一月五日、被告三亚市水利电力局、三防指挥部连续二次处罚的情况下，对被告处罚置之不理，对其违章建筑造成的损失应负直接责任。原告自此至九六年四月领取《国有土地使用证》前曾多次因未取得规划两证及违反《水法》、《河道管理条例》、《防汛条例》等法规规章受到处罚，在处罚未执行期间，原告对此不积极采取补救措施，补办手续，完善报建条件，而对政府的宽限，心存侥幸，无视政府处罚的存在，非但未停止建筑，反而在仍旧未取得报建手续的情况下，又于九五年三月投建办公、住宿楼、门卫房、机电房，于九六年三月投建办公宿舍楼、车库、厨房厕所。是造成其建筑被拆除的直接原因，其行为违反《中华人民共和国城市规划法》第三十四条、第三十五条规定，因违章建筑被拆除所造成的损失及损失的扩大应由原告自行承担。原告起诉书中提出其原有的第二冷冻厂一直未能建成，应由三被告对未能建成的第二个冷冻厂的实际停产补助贰佰六十拾万元予以赔偿。原告在案件审理中未能提供其在土地征用前拥有两个冷冻厂的证据，经查，原告原仅有一个冷冻厂，由两个车间组成。被告在土地征用时对两个车间均已依拆迁补偿协议足额补偿。并不存在第二个冷冻厂。故其诉讼请求判决第一被告三亚市政府赔偿其所谓第二冷冻厂的实际损失贰佰六拾万元，不能成立，本院不予支持。被告对原告原用地征用后建厂选址虽有失当，但原告建筑被依法拆除，是由于原告自身违法建筑造成，并非因原告在该地的合法建筑被拆除，依法不应由被告承担赔偿责任。根据《中华人民共和国城市规划法》第二十九条、第三十条、第三十九条，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第2目、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第二项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，拟判决如下：
一、撤销被告三亚市政府市府(1994)X号《关于临春美伦冷冻厂用地问题的决定》。
二、撤销被告三亚市城市规划局市城规选字(94)X号补偿临春美伦冷冻厂用地的选址意见》。
三、撤销三亚市土地房产管理局河东国用(1996)字第（略）号《国有土地使用证》。
四、驳回原告三亚美伦海产品加工有限公司关于被告三亚市政府赔偿第二冷冻厂实际停产补助贰佰陆拾万元的请求。
本案案件诉讼费贰万参仟零壹拾元由原、被告各承担（略）元。
如不本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级法院或者直接向海南省高级人民法院上诉。
审判长李锋
审判员徐辉
代理审判员冯洁
二000年十二月二十七日
书记员梁志鹏
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