海南省海南中级人民法院
行政判决书
(2000)海南行初字第X号
原告万宁市X镇X村第10村X组。
法定代表人覃某甲，组长。
原告万宁市X镇X村第11村X组。
法定代表人周某某，组长。
原告万宁市X镇X村第12村X组。
法定代表人覃某乙，组长。
原告万宁市X镇X村第13村X组。
法定代表人覃某丙，组长。
以上四原告的委托代理人车建国，海南怡和律师事务所律师。
被告万宁市人民政府。地址万宁市人民政府大院。
法定代表人张某某，该市市长。
委托代理人刘某某，万宁市人民政府行政复议办公室干部。
委托代理人马立，海南日新律师事务所律师。
第三人万宁市兴和开发有限公司(以下简称兴和公司)。地址万宁市X镇。
法定代表人陈某丁，该公司经理。
委托代理人陈某戊，该公司职员。
委托代理人倪某某，和乐海洋产业城管委会经理。
原告万宁市X镇X村第10、11、12、13村X组不服批准用地处理决定纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告和乐村第10、11、12、13村X组的法定代表人覃某甲、周某某、覃某乙、覃某丙及其委托代理人车建国，被告万宁市人民政府的委托代理人刘某某、马立，第三人兴和公司的法定代表人陈某丁及其委托代理人陈某戊、倪某某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告和乐村第10、11、12、13村X组诉称：被告未经海南省政府批准，未经原告村民同意，于1997年国家冻结征地期间，违法征用原告29．68亩土地，实际用地38．012亩。原告发现后，多次反映、上访、举报，被告于2000年4月17日作出了万府[2000]X号《处理决定》。被告向海南省复议办申请复议，省复议办以[2000]X号《行政复议决定书》维持万府[2000]X号《处理决定》。原告认为，上述《处理决定》及《行政复议决定书》认定事实错误，适用法律不当，依法应予撤销。其理由是，《处理决定》将应重新补办29．68亩合法征地手续认定为补办5．463亩土地手续，认定事实错误。根据《海南经济特区土地征用管理规定》，征用土地必须有所有权的法定代表人在“征用土地补偿协议书”上签名，其他任何单位和个人无权代替。而在征地过程中，四个村X组长至今未在“征用土地补偿协议”上签字，而且当时根本不知道此事。征用土地前，政府应向村X组发出征地通知，并且必须“送达”，但村民至今尚未收到“征地通知书”。上述土地为耕作地，被告以荒地征用不当。国家土地局下发通知，从1997年4月至1998年4月间，冻结非农业建设项目占用耕地，而上述土地征用、登记等均是在该期限内进行，违反了国家规定。土地管理法规定，征用耕地3亩以上、其他土地10亩以上的，应报省政府批准，但市政府并未报省政府批准，属于越权行为。《处理决定》中认定“文件上的四至界线与实地不一致”没有根据。其实地“四至界线”的测定、丈量，都未通知原告派员参加，所有权人不在场，仅凭非所有权人主观臆断，“四至界线”不具有客观性和合法性，故上述认定没有事实根据。事实错误导致适用法律错误。故将5．463亩非法用地批准为合法是错误的。《处理决定》按每亩（略）元之标准支付征地补偿费无事实根据。综上，请求依法判决撤销万府[2000]X号《万宁市人民政府关于和乐海鲜批发市场批准用地与实际面积不一致问题的处理决定》，并由被告与第三人承担本案的诉讼费用。
被告万宁市人民政府未提交书面答辩状，其委托代理人当庭口头辩称：本案争议的是5．463亩土地款问题，而对包括5．463亩土地在内的35．32亩土地权属并无争议。被告依据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十六条规定，作出万府[2000]X号《处理决定》正确，原告诉请理由不成立，应予驳回。
第三人兴和公司未提交书面答辩状，其委托代理人当庭口头陈某称：征地协议于97年3月15日签订，政府的征地行为发生在国家冻结征地期限之前。当时村委会成立经济社，四原告组成的经济社由其社员覃某元在征地协议上签名，符合法律规定。征地成立了征地领导小组，征用的是荒地。我公司提出用地申请，政府具体操作，我公司用地合法。
经审理查明，1996年，海南省商业贸易厅以琼贸市字[1996]X号作出《关于同意建设“和乐海鲜批发市场”的批复》，同意万宁市政府在和乐地区建设和乐海鲜批发市场。1997年3月4日，万宁市人民政府以万府函[1997]X号《关于同意征地建设和乐海鲜批发市场项目的批复》同意征用和乐镇X村委会正堂坡5．3公顷(合80亩)土地，作为兴建和乐海鲜批发市场项目用地。同年10月29日，万宁市政府以万府函[1997]X号《关于同意征地建设和乐海鲜批发市场项目的批复》，同意征用和乐镇X村委会正堂坡乐兴西路X路备用地2公顷(合30亩)及北侧临路备用地1公顷(合15亩)，作为建设和乐海鲜批发市场项目用地。同时撤销了万府函[1997]X号文。同年11月8日，兴和公司向万宁市土地局申请批准使用29．68亩土地。同年12月19日，万宁市土地局向兴和公司下发万土管用[1997]X号《通知》，同意征用正堂村X．68亩土地并出让给兴和公司使用。此后，征地单位万宁市土地局、被征地单位和乐村X村、用地单位兴和公司签订《征(拨)土地协议书》，约定由土地局征用正堂村经济社X．68亩荒地给兴和公司使用，正堂村经济社签约代表为该社主任覃某元。同年11月，土地局对上述土地进行测量、绘图，并于同年12月25日给兴和公司颁发了万宁市(乐)国用[1997]字第01lX号29．68亩《国有土地使用证》。和乐海鲜批发市场由兴和公司建设，现已初具规模，道路、市场摊位已基本完成。四原告村民认为万宁市土地局未依法征地，且少征多用，因而向有关部门举报请求解决。为此，2000年4月17日，万宁市人民政府作出万府[2000]X号《关于和乐海鲜批发市场批准用地与实地面积不一致问题的处理决定》，其内容如下：一、和乐海鲜批发市场项目用地红线图内的实地面积多出批准面积5．463亩土地，由兴和开发有限公司依规划项目使用；二、兴和开发有限公司使用红线图内未付征地补偿款的5．463亩土地，由该公司按当地征地补偿的最高标准每亩（略）元补交征地补偿款；三、兴和开发有限公司多使用的5．463亩土地及补交地价款后所需办理的有关手续，由市土地局按规定负责实施。四原告不服，向海南省人民政府申请复议。2000年9月15日，海南省人民政府以琼府复决字[2000]X号《行政复议决定书》，作出“维持万府[2000]X号《万宁市人民政府关于和乐海鲜批发市场批准用地与实际面积不一致问题的处理决定》”四原告仍不服，向本院提起行政诉讼。
另查明，被告所征用四原告之29．68亩土地及未征用之5．463亩土地，有部分为耕地，部分为其他土地。兴和公司已将29．68亩土地征用款汇入和乐村委会帐户，和乐村委会通知四原告领取上述土地款，但四原告拒绝领取。
上述事实，有琼贸市字[l996]X号《批复》、万府函[1997]X号《批复》、万府函[1997]X号《批复》、兴和公司用地申请、万土管用[1997]lX号《通知》、《征(拨)土地协议书》、万宁市(乐)国用[1997]字第X号《国有土地使用证》、万府[2000]X号《决定》、琼府复决字[2000]X号《行政复议决定书》等为凭，足资认定。
本院认为，1997年11月8日，第三人兴和公司申请批准使用29．68亩土地，同年12月19日，万宁市土地局下发万土管用[1997]lX号《通知》同意征用29．68亩土地，土地局、正堂村、兴和公司四家签订协议，约定由土地局征用正堂村X．68亩土地出让给兴和公司使用。由此可见，被告征用的是29．68亩土地，而非5．463亩土地。争议之5．463亩土地尚未被依法征用，故该5．463亩土地属四原告集体所有。根据《海南经济特区土地征用管理规定》第九条规定“土地征用应当先确认土地权属，由市、县、自治县土地管理部门向被征地单位发出征地通知书，并在征地通知书送达后30日内，与被征地单位依照本规定协商征地补偿和安置方案。经协商达成协议的，由土地管理部门与被征地单位签订《征用土地补偿协议书》，《征用土地补偿协议书》由双方法定代表人签名盖章”。被告万宁市人民政府在未依法向四原告发出征地通知书，未与四原告协商征地补偿及安置方案，未依法办理征用手续的情况下，作出了万府[2000]X号《决定》，以决定形式将四原告集体所有土地划归第三人兴和公司用于非农业建设，违反了上述规定。同时，被告万宁市人民政府决定由第三人兴和公司使用之5．463亩土地按每亩（略）元价款支付给四原告作为土地补偿款，无事实根据和法律依据。四原告诉请撤销被告万宁市人民政府万府[2000]X号《决定》，理由正当，应予支持。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第53条“复议决定维持原具体行政行为的，人民法院判决撤销原具体行政行为，复议决定自然无效”的规定，海南省人民政府复决字X号《行政复议决定书》自然无效。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第二项第一、二目之规定，判决如下：
撤销万宁市人民政府万府[2000]X号《关于和乐海鲜批发市场用地与实际面积不一致问题的处理决定》。
案件受理费人民币2149元由被告万宁市人民政府负担。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长潘文壮
审判员龙籍忠
代理审判员吕丽霞
二○○○年十二月十八日
书记员蓝海燕
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