北京市第一中级人民法院
行政判决书
(2001)一中行初字第X号
原告：乔某某，男，35岁，汉族，河北三和时代律师事务所律师，住（略）－3－X室。
被告：中华人民共和国铁道部，住所地北京市海淀区X路X号。
法定代表人：傅某某，部长。
委托代理人：张长江，北京市正平律师事务所律师。
委托代理人：刘某，女，中国政法大学研究生院副教授。
第三人：北京铁路局，住所地北京市海淀区X路X号。
法定代表人：李某某，局长。
委托代理人：朱某，女，北京铁路局干部。
第三人：上海铁路局，住所地上海市X路X号。
法定代表人：陆某某，局长。
委托代理人：沈某某，男，上海铁路局干部。
第三人：广州铁路(集团)公司，住所地广东省广州市X路X号。
法定代表人：张某某，董事长。
委托代理人：陈某某，男，广州铁路(集团)公司干部。
原告乔某某不服被告中华人民共和国铁道部(以下简称铁道部)关于2001年春运期间对部分旅客列车实行票价上浮的行为，于2001年4月9日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告乔某某，被告铁道部的委托代理人张长江、刘某，第三人北京铁路局的委托代理人朱某、上海铁路局的委托代理人沈某某、广州铁路(集团)公司的委托代理人陈某某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
2000年12月21日铁道部向有关铁路局发布了《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》(以下简称《票价上浮通知》)。原告认为该通知侵害其合法权益，向铁道部提起行政复议。2001年3月19日铁道部对原告作出铁复议(2001)X号《行政复议决定书》(以下简称《复议决定》)，该《复议决定》维持了《票价上浮通知》。
原告诉称：依据《中华人民共和国铁路法》(以下简称《铁路法》)第二十五条、《中华人民共和国价格法》(以下简称《价格法》)第二十条规定，制定火车票价应报经国务院批准，而此次涨价只有国家发展计划委员会(以下简称国家计委)批复，故该《票价上浮通知》的作出缺乏法律依据。其次，依据《价格法》第二十三条的规定，票价上浮应召开有消费者、经营者和有关方面参加的价格听证会，但被告未提供价格听证会的有关文件。故被告作出的票价上浮行为违反了法定程序，属于违法行为。另，在对《票价上浮通知》申请复议时，其一并提出了对国家计委计价格(2000)X号批复(以下简称《计委批复》)的效力予以审查或转送有关部门审查的请求，但被告未履行转送职责，属于不履责行为。故请求本院判决：1、撤销《复议决定》，并责令被告履行《中华人民共和国复议法》(以下简称《复议法》)规定的审查或转送审查的法定职责；2、请求判决撤销《票价上浮通知》。
被告辨称：《票价上浮通知》是针对不特定的对象发布的，且是可以反复适用的行为，故该通知属于抽象行政行为，依法不能提起行政诉讼。其次，《复议决定》是维持《票价上浮通知》的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)的有关规定，原告不能对维持原行政行为的复议行为提起诉讼。第三，《票价上浮通知》是依法作出的，未侵害原告的合法权益，且与原告也没有法律上的利害关系，故请求法院依法予以支持。
第三人北京铁路局认为：《票价上浮通知》对原告没有行政强制力，不是具体行政行为，应属于抽象行政行为，不可诉，乔某某亦不具有原告主体资格。铁道部所作的《票价上浮通知》是合法的。故请求判决驳回原告诉讼请求。
第三人上海铁路局认为：《票价上浮通知》是合法合理的，请求判决予以维持。第三人实施《票价上浮通知》的行为属于铁路运输企业经营行为，其合法权益应予法律保护。
第三人广州铁路(集团)公司认为：《票价上浮通知》是合法的，应判决予以维持。第三人的铁路运输经营行为亦是合法的，应予以法律保护。故请求判决驳回原告诉讼请求。
庭审中被告所举证据有：
1、铁道部铁财函(1999)X号《关于2000年铁路春运票价浮动的函》。
2、国家计委计价格(2000)X号《关于2000年春运期间对部分铁路旅客列车实行浮动票价问题的批复》。
上述证据1、2用以证明铁路票价上浮的惯例。
3、铁道部铁财函(1998)X号《关于下放部分铁路客票价格定价权限的函》，用以证明铁道部向有关部门建议，随着市场经济的发展，铁路客运价格应当以及如何引入市场调节机制的问题。
4、国家计委计价格(1999)X号《关于对部分旅客列车运输实行政府指导价的请示》，用以证明国家计委向国务院请示，拟将原由国务院行使的制定火车票价的审批权部分授予国家计委的意见。
5、国务院办公厅(1999)办X号批复。
6、国务院办公厅国办发(1993)X号《国家行政机关公文处理办法》。
上述证据5、6用以证明国家计委计价格(1999)X号的请示得到国务院的批准。
7、铁道部铁财函(2000)X号《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》，用以证明铁道部根据国家计委计价格(1999)X号文的要求，向国家计委上报拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间票价上浮的有关实施方案。
8、国家计委计价格(2000)X号《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》，用以证明国家计委对上述铁道部铁财函(2000)X号方案同意的批复意见。
9、铁道部《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》，用以证明铁道部根据国家计委计价格(2000)X号批复，向各有关铁路局发布2001年春运期间部分旅客列车票价实行上浮的通知。
10、铁复议(2001)X号《复议决定》，用以证明铁道部对乔某某所提《票价上浮通知》的复议申请予以维持的结论。
11、国家计委办公厅计办价格(2000)X号《关于颁布铁路旅客票价有关问题的复函》，用以证明铁路旅客票价颁布的有关程序问题。
12、铁路旅客运输管理规程之旅客票价表，用以证明铁道部公布票价的职责、程序等。
13、国务院国办发(1998)X号《关于印发铁道部职能配置内设机构和人员编制规定的通知》，用以证明有关铁道部职责权限及铁路局性质等问题。
14、国务院《关于重要生产资料和交通运输价格管理暂行规定》。
15、国家物价局关于颁布《国家物价局及国家有关部门分工管理价格的重要商品和交通运输目录》。
上述证据14、15用以证明铁路客运价格的性质。
16、国民经济和社会发展第十个五年计划纲要。
17、国家领导人有关铁路发展，体制改革，经营管理等方面的讲话。
上述证据16、17用以证明铁路价格管理体制的性质以及随着市场经济发展所发生的变化状况等。
18、历年春节期间铁路运输繁忙紧张的有关新闻报道，用以证明涨价的必要性。
19、国务院国阅(1996)X号《关于研究铁路协议运输及收费问题的会议纪要》，用以证明国务院及其有关所属部门针对市场经济多元化发展的状况，研究建立铁路运价管理新体制的思路。
20、铁道部铁财(1996)X号《关于铁路运价管理体制改革建议的报告》。
21、铁道部铁财(1997)X号《关于铁路运价体制总体改革建议方案的报告》。
上述证据20、21用以证明改革铁路运价体制的必要性及基本思路。
22、城乡居民家庭人均收入增长与铁路旅客票价上涨对比表，用以证明票价上浮幅度的可行性。
23、有关2001年春运情况与近年春运情况的对照资料。
24、有关铁路局春运客流调查报告。
上述证据23、24用以证明春运期间对部分高峰线路采取旅客票价上浮以缓解运能压力的必要性。
25、乔某某在提起行政复议时提供的1月17日石家庄开往磁县、1月22日石家庄开往邯郸火车票各一张。被告认为仅以该火车票不能证明原告乘坐了上述列车，因此不能证明原告与被诉行政行为有法律上的利害关系。
庭审中原告所举证据有：
1、铁复议(2001)X号《复议决定》，用以证明铁道部对其所提《票价上浮通知》的复议申请予以受理并维持的具体行政行为。
2、被告出具的收到原告提交的两张火车票的收据，用以证明其乘坐了涨价的火车。庭审质证时，原告对被告提供的证据1、2、3、16、17、18、19、22提出异议，认为该8份证据与本案无关或与证明被诉行政行为合法性无直接关系。对证据4、5、6、7、8、12、20、21提出异议，认为不能证明本案所争议的旅客票价上浮行为经过了国务院的批准，亦不能成为旅客票价上浮的依据。对证据11提出异议，认为不属于计委的批复。对证据13、14、15提出异议，认为不能证明旅客票价上浮行为合法。对证据23、24提出异议，认为数据片面，只有上浮对比，没有下浮对比，缺乏说服力。对证据25没有异议，并认为被告的推断没有根据。被告对原告的异议予以辩驳，认为证据1—16能够证明其调整客运价格的行为符合有关法律规定及程序规定。证据17—24能够证明其调整客运价格的行为具有事实依据，合法适当，不是任意行政行为。被告对原告提供的证据的真实性无异议。
经庭审质证，本院认为被告提供的证据4、5、6能够证明国务院根据全国铁路客运业在市场经济发展的影响下所发生的根本变化，为促进铁路客运市场的健康发展与合理竞争，将其依法行使的部分客运价格调整与制定的审批权授予国家计委。被告提供的证据7、8、9、11、12能够证明铁道部2001年春运期间调整部分旅客列车票价上浮所履行的拟定、申报、审批、公告程序。被告提供的证据23、24能够证明历年春运期间均出现客运高峰，对此有针对性地通过部分旅客票价上浮的行政调节措施，从而缓解旅客流量、流向高度集中与运能有限的矛盾与压力。被告提供的证据13能够证明铁道部与铁路局的职责权限以及铁路局的机构性质等。被告提供的证据25不能否认原告没有乘坐涨价后的列车。被告提供的证据10能够证明被告依法作为复议机关，受理了原告向其提起的复议申请并对该申请作出维持的决定。对上述证据本院依法予以采信。被告提供的证据14、15、16、17、18、19、20、21、22能够说明我国铁路客运价格管理体制的性质，以及随着市场经济的发展，铁路客运在运力、服务等多方面出现的不相适应和有关部门为适应市场经济多元化发展，研究改革和建立铁路运价管理新体制的思路等有关情况。虽然对本案定性与裁判无直接关系，但可以作为本案裁判的参考资料。被告提供的证据1、2、3与本案所诉行政行为的合法性审查无直接关系，本院不予评价。
本院根据以上有效证据认定以下事实：1994年以来，随着市场经济的加速发展，铁路客运市场形势发生了根本性的变化。为适应市场经济的发展，促进铁路X路、民航的合理竞争和全国运输市场的健康发展，国务院及其所属的铁路行政主管部门和国务院其他有关所属部门开始逐步改革并试行引进新的客运价格行政管理体制。为此，1999年11月8日，国家计委以计价格(1999)X号文件向国务院请示关于对部分旅客列车运价实行政府指导价的有关问题。在该请示的第二部分中请示了“允许部分铁路客运票价适当浮动”，如“(一)允许客流较大线路、经济发达地区X路和春运、暑运、节假日客运繁忙线路X路旅客票价适当上浮”等问题，并请示拟将原由国务院行使的制定和调整铁路客运票价的审批权部分授予国家计委的有关问题。如“(四)跨局行驶的旅客列车，由铁道部负责确定浮动的区域、线路和时间，报国家计委批准后实施”等请求授予权限的问题。同月，国务院以(1999)办X号批复批准了该请示。2000年7月25日，被告根据国务院批准的计价格(1999)X号请示的要求，以铁财函(2000)X号《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》向国家计委上报，拟定对部分旅客列车实行政府指导价，其中包括在春运期间实行票价上浮的有关实施方案。同年11月8日，国家计委依据国务院的授权，以计价格(2000)X号《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》批准了被告的上述实施方案。同年12月21日，被告根据国家计委计价格(2000)X号批复作出《票价上浮通知》。该通知确定2001年春节前10天(即1月13日—22日)及春节后23天(即1月26日—2月17日)北京、上海铁路局、广州铁路(集团)公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20％—30％。为此，原告购买的2001年1月17日2069次列车到磁县的车票多支付5元，购买的1月22日2069次列车到邯郸的车票多支付4元。
本院认为，依据《行政诉讼法》第二条、第十二条第(二)项，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《最高法院解释》)第三条的规定，人民法院应当受理对具体行政行为不服而提起的行政诉讼。《票价上浮通知》是针对有关铁路企业作出并设定和影响有关铁路企业经营权利和义务的行为，故该《票价上浮通知》应认定为具体行政行为，对其提起的行政诉讼应当属于人民法院受案范围。原告作为购票乘客，虽不是《票价上浮通知》所直接指向的相对人，但因有关铁路企业为执行《票价上浮通知》而实施的经营行为影响到其经济利益，依据《最高法院解释》第十二条的规定，其与《票价上浮通知》有法律上的利害关系，有权就《票价上浮通知》提起行政诉讼。被告和第三人北京铁路局关于《票价上浮通知》不是具体行政行为，不能对此提起行政诉讼及乔某某不具备原告主体资格的意见缺乏法律依据，本院不予支持。
被告所作的《复议决定》，因其认定的事实，适用的依据，论述的理由及复议的结论均与原行政行为相一致，没有改变或作出新的行政行为。故应认定该《复议决定》是维持原行政行为的行为。依据《行政诉讼法》第二十五条第二款、《最高法院解释》第五十三条第一款的规定，原告对维持原行政行为的复议决定不服的，应当以作出原行政行为的行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼。原告坚持对《票价上浮通知》和《行政复议》同时提起行政诉讼的请求缺乏法律依据，本院不予支持。原告关于确认被告在复议期间未根据其一并提起的审查申请，将《票价上浮通知》所依据的《计委批复》转送有关机关审查属于不履责的请求，因相关复议行为不属于本案审查范围，故该请求本院不予支持。根据《铁路法》第二十五条“国家铁路的旅客票价率……由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准”，《价格法》第五条“国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内，负责有关的价格工作”，第二十条“国务院价格主管部门和其他有关部门，按照中央定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定政府指导价、政府定价；其中重要的商品和服务价格的政府指导价、政府定价，应当按照规定经国务院批准”等的规定，被告有对全国铁路客运价格调查拟定和管理实施的法定职责。近年来随着国家经济的全面发展，全国范围内的人口流动数量越来越大，致使历年春节期间铁路旅客运输量骤增、骤减的状况越来越突出，在一些重点城市已经造成一些严重的社会问题。因此，调整和缓解春运期间客运量与铁路运能的突出矛盾，是保证铁路客运正常发展的客观需要。为此，被告根据《价格法》第二十一条“制定政府指导价、政府定价，应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受力，实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价”的规定，依职权拟定的《票价上浮通知》包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合上述法律规定及客运市场的价值规律。但是，由于铁路客运价格关系广大群众切身利益，属于国家重要的服务性价格，为保证其统一和规范，保证国家和广大群众的利益，客运价格依法纳入了政府定价、政府指导价范畴，其制定和实施均应当经过法定程序申报和批准。被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关程序作出的，即被告经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授其批准的权限范围内予以批准，被告依据国家计委的批准文件作出《票价上浮通知》的程序未违反有关法律规定。原告认为被告所作的《票价上浮通知》未经国务院批准，被告未能提供已组织价格听证会的证据，因而应判定被诉行为违反法定程序的诉讼请求缺乏事实依据和法律依据。且依据《价格法》第二十三条的规定，主持价格听证会不属于被告的法定职责，故本诉并不涉及价格听证及其相关问题。原告据此认为被告所作《票价上浮通知》程序违法，要求予以撤销的诉讼请求本院不予支持。
综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第(二)项、第二十五条第二款，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、第十二条、第五十六条第(四)项，《中华人民共和国铁路法》第二十五条，《中华人民共和国价格法》第五条、第二十条、第二十一条，判决如下：
驳回原告乔某某的诉讼请求。
本案案件受理费80元，由原告乔某某负担(已交纳)。
如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市高级人民法院。
审判长林民华
代理审判员强刚华
代理审判员何君慧
二○○一年十一月五日
书记员齐莹
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