海南省海南中级人民法院
行政判决书
(2000)海南行初字第X号
原告琼海市X镇X村委会岭村X组。
法定代表人黄某甲，该村X组长。
委托代理人庄某乙，珠联村委会主任。
委托代理人徐立，海南昌丰律师事务所律师。
原告琼海市X镇X村委会红色村X组。
法定代表人黎某某，该村X组长。
委托代理人黄某丙，红色村X村民。
委托代理人徐立，海南昌丰律师事务所律师。
被告琼海市人民政府。
法定代表人白某某，市长。
委托代理人谢某某，琼海市国土资源环保局科员。
委托代理人何某丁，琼海市国土资源环保局科员。
第三人琼海市X镇X村委会。
法定代表人何某戊，村委会主任。
委托代理人陈某某，男，70岁，原日新村委会书记。
原告琼海市X镇X村委会岭村X组、红色村X组诉被告琼海市人民政府和第三人琼海市X镇X村委会土地权属确权争议一案，二原告于二000年三月十七日向琼海市人民法院提起行政诉讼，该院受理后，审查认为审理难度大，于同年四月二十日依法将该案移送本院作一审。本院于同日受理后，依法组成合议庭，于二000年六月十六日上午对本案进行了公开开庭审理。下列诉讼参加人当中，除被告琼海市人民政府法定代表人白某某外，其余均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告于一九九九年七月二十九日作出的海府(1999)X号处理决定认定：纠纷地座落在潭门镇X村委会行政区域范围内，争议地俗称“军坡岭”、“烟墩楼岭”、“赤石岭”、“岭上园”、“松安山”，现属林地，面积为22．07公顷(具体四至位置见争议地宗地图)；该地在“四固定”时没有固定给生产队，1964年博敖公社(现博敖镇政府)珠联大队(现珠联村委会)经济社拓荒“烟墩楼岭”土地30亩种植使用，1978年经济场解散，珠联大队将地交岭村生产队使用，1990年6月4日红色村委会(现红色村X组)向珠联管区(原珠联大队)提出土地权属异议，经珠联管区同意将土地交红色村委会，岭村村委会未交出，其余荒地在1970年至1990年日新大队(现日新村委会)发动群众植树造林，1990年至今由红色村X组和岭村X组占地造林。被告根据原国家土地管理局1995年3月11日发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条、第十八条和《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》第十条第一款、第三款第二项规定，作出如下处理决定：争议的22．07公顷土地为国有土地，使用权确定给日新村委会。二原告对该处理决定不服，向海南省人民政府申请复议。海南省人民政府二000年二月十三日以琼府复决字[2000]X号《行政复议决定书》作出维持琼海市人民政府作出的处理决定。
二原告诉称：1、争议地俗称“岭村军坡岭”、“烟墩楼岭”、“松安山”，统称“二岭一山”，面积仅240亩，被告对争议地的名称及面积所作的认定是没有事实依据的；2、本案争议地中的100亩地在“土改”时已发证分配给当时的乐会县X乡X村民梁安帮一家所有，这100亩地依法应确认为原告集体土地，而不是国有土地；3、被告认定争议的大部份土地自1970年开始由第三人发动群众和学生种树，不符合事实。争议地无论是解放前，还是解放后都是由原告使用，1973年十四号台风摧毁该地上林木后，原告又重新在该地上全面造林；同时发现第三人带领学生在争议地上定穴造林，原告提出干涉并经珠联大队书记和副书记书面协调，第三人已回到其地段上定穴造林，当时调处的造林地界一直保持至今还非常清楚；4、被告作出的处理决定适用法律错误；第一、争议地中的100亩土地已经“土改”时确权发证，应确认为集体土地，被告认定为国有土地是错误的；第二、行政区划界线不是确定土地使用权的法定依据，而应根据土地使用状况来确定。被告根据《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》第十条第一款、第三款第二项规定，将争议地使用权确定给第三人是错误的；第三、根据原国家土地局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十六条规定，第三人不具备使用国有土地的主体资格。综上，原告认为，被告作出的处理决定缺乏事实依据，适用法律错误，请求撤销被告作出的海府(1999)X号《关于日新村委会与红色村X组、岭村X组土地纠纷的处理决定》。
二原告提供的证据材料有：1、被告作出的海府(1999)X号处理决定；2、海南省人民政府作出的琼府复决字(2000)X号行政复议决定书；3、1953年“土改”登记在梁安邦一家名下的《土地房产所有权证》，该证上记载的土地面积为100亩；4、《土地承包合同表》；5、承包合同书；6、集体提留和逐年缴交登记表；7、证明材料。
被告答辩称：1、处理决定认定的争议地地名是根据争议三方提供认定的，争议地的四至范围和面积是争议方指界后经过仪器测量、用地理坐标确定的，争议地地名称呼不同并不影响争议土地的历史事实；2、原告提供的53年“土改”时的土地证上所载明的土地四至和面积无法确认；争议地在1962年“四固定”时期没有固定给任何某体经济组织，该地只能依法确定为国有土地；3、根据调查，解放后至六十年代末，争议地为荒地，自1970年至1990年由第三人组织群众和学生植树使用。1990年以后，大部分被岭村农户占用，少部分被红色村民占用，至1995年因征地发生纠纷。争议地在第三人的行政区域范围内，有六十年代的公社地图为证，且行政区域没有做过调整和变更。本府作出的处理决定事实清楚，适用法律正确，请求法院予以维持。
被告提供的证据材料有：1、庄某己等人的调查笔录；2、黎某某、何某戊等人的询问笔录；3、证人提供的证明材料；4、60年代潭门公社行政区划图。
第三人述称：被告作出的处理决定事实清楚，证据确凿，请求法院驳回原告的诉讼请求。
本院对上述证据进行了全面审查。
经庭审查证：被告对其作出的海府[1999]X号处理决定认定的事实所依据的证据除了一份地图外，其他均为证人证言，无其他书面记载凭证与之印证。被告对争议地地名及面积的认定，被告代理人在庭审中称地名是根据争议双方的说法认定的，面积是经争议双方现场指界后用仪器测定的。但经庭审质证，原告和第三人对争议地的称呼并不一致，且未能向法庭提交原告及第三人现场指界的勘查笔录及仪器测量得出的数据经原告和第三人签字确认的证据。对争议地的四至范围，被告在处理决定中没有认定，且原告与第三人对争议地的四至存在较大争议，无法确认。被告对原告庭审中提交的一份53年“土改”时颁发的土地房产所有权证(证上记载的土地面积为100亩)的真实性不持异议，但认为该证上记载的地名及四至无法确认是在本案争议范围内。
经庭审质证，可以认定如下事实：二原告与第三人争议的土地位于琼海市X镇与潭门镇交界处，被告在处理决定中认定争议地座落在潭门镇X村委会行政区域范围内，二原告对此未持异议。该地中的一部分(被告认定为30亩，二原告庭审说是50亩)在1964年由博敖公社(即现博敖镇政府)珠联大队(即现博敖镇X村委会)经济场种植使用，至1978年经济场解散后，珠联大队将这部份土地交给岭村生产队(即现在本原告岭村X组)使用至今。1990年，二原告将本案争议地全部发包给其村民承包造林，经现场勘查，现争议地全部被二原告种植的小叶桉林所覆盖。1996年3月，第三人将争议地发包给个体户开采钛矿而引起纠纷。
本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条和第三十二条规定，人民法院审理行政案件。对具体行政行为是否合法进行审查，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。被告1999年7月29日作出的海府[1999]X号处理决定对争议地的面积认定为22．07公顷，但未能提供认定的依据，且原告和第三人对争议地的面积存在较大争议、说法不一，被告单方对争议地面积作出认定，显属事实不清，证据不足。对争议地四至范围，被告在处理决定中亦未作出认定，亦属事实不清。
被告对原告提交的53年“土改”时登记在岭村村民梁安邦一家人名下的《土地房产所有权》证上所记载的土地四至范围是否在本案争议地范围内，被告在作出的海府[1999]X号处理决定中没有作出认定。被告代理人在庭审质证时，对这份土地证的真实性不持异议，但认为该证记载的四至范围无法认定是在本案争议地范围内。对该证记载的土地四至是否在本案争议地范围内，如认为不在争议地范围内，应查清具体的位置，被告没有提交排除该证上记载的土地四至不在本案争议地范围内的证据，亦属事实不清，证据不足。
被告在处理决定中认定本案争议地的一部份自1964开始由珠联大队经济场种植使用至1978年交由岭村至今。但被告又将这部分土地使用权处理归第三人，显属适用法律不当。被告作出处理决定时适用的实体性法律规范是《海南省调处土地纠纷确定土地权属的若干规定》，依据该规定第十五条第六项规定，农村X组织未经批准使用国有土地超过十年的，应确认现使用者的土地使用权。被告应根据实际使用情况确定使用权，其将这部分土地使用权处理归第三人显属适用法律错误。
现争议地上的林木全部是原告村民所种植，对此，第三人及被告均承认。被告作出的处理决定将本案争议地使用权处理归第三人，但对争议地上原告村民种植的林木不作处理，显属不当。林木不处理，第三人将无法行使使用权。
综上，被告作出的海府[1999]X号处理决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销，重新处理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、2目之规定，判决如下：
一、撤销被告琼海市人民政府一九九九年七月二十九日作出的海府[1999]X号《关于日新村委会与红色村X村村X组土地纠纷的处理决定》；
二、由被告琼海市人民政府重新处理。案件受理费7910元由被告琼海市人民政府负担。
如不服本判决，可在接到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方人数提交副本，上诉于海南省高级人民法院。
审判长潘文壮
审判员龙籍忠
审判员王东史
二○○○年八月十一日
书记员陈某
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