广东省佛山市中级人民法院
行政裁定书
(2003)佛中法行终字第X号
上诉人(原审原告)：黄某甲，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某乙，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某丙，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某丁，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某戊，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某己，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某庚，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某辛，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某壬，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某癸，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，1966年12年11日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审原告)：黄某某，男，汉族，X年X月X日出生，住（略）。
上诉人(原审被告)：佛山市迳口华侨经济区管理委员会(下称迳口管委会)。地址：佛山市迳口华侨经济区。
法定代表人：杨某某，主任。
委托代理人：张秋，广东南岭律师事务所律师。
委托代理人：李和平，广东南岭律师事务所律师。
上诉人黄某甲等十九人因诉佛山市迳口华侨经济区管理委员会强制迁坟行为并申请行政赔偿一案，不服佛山市禅城区人民法院作出的(2003)佛城法行赔初字第X号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
原审查明的事实：上诉人迳口管委会因招商需要，经佛山市国土局批准将其管理的择善片国有土地使用权租赁，于1999年8月25日与佛山高格肉类联合有限公司签定合同号为租[99]X号的《佛山市国有土地使用权租赁合同(择善片)》，并于1999年9月30日发布迁移公告，棺葬坟于2000年12月31日前迁移完毕，逾期不迁移作无主坟处理。并委托有三、四等控制测量、地形测量资质的广东省二О一地质队综合开发公司测量队对该租用地范围四至测绘红线图。2001年4月，该租用地仍有坟未迁，上诉人迳口管委会对该地进行平整后，上诉人黄某甲等十九人出现认领坟并提出赔偿，上诉人迳口管委会拒绝补偿，引起行政纠纷。
原审认为：根据中共佛山市委、佛山市人民政府的佛发[1998]X号《关于改革市迳口华侨农场管理体制的通知》规定，上诉人迳口管委会具有行政主体资格。上诉人迳口管委会依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，经国土管理部门批准，取得自己管理区内择善片国有土地使用租赁权，与佛山高格肉类联合有限公司签订国有土地使用权租赁合同，有合同号为租[99]X号《佛山市国有土地使用权租赁合同(择善片)》和补充协议予以证明。上诉人迳口管委会取得择善片土地使用权租赁合法。上诉人依据其行政管理职权，对该片国有土地使用权租赁地发出迁坟公告，委托具有绘制图纸资质部门绘制该片租赁地红线图，是依法定程序办理的。上诉人黄某甲等十九人认为上诉人迳口管委会超出租用地范围推倒其五座祖坟，未能提供证据证明，该主张法院不予支持。上诉人迳口管委会推平该租用地的四至范围有红线图为证，证明其取得国有土地使用权租赁地未超出范围。但是，上诉人迳口管委会只是一个政府部门，将上诉人黄某甲等十九人在租赁地内的五座祖坟推平，未能提供法律依据证明其具有强制执行权，其行为于法无据，超越了职权，该行政行为违法。上诉人迳口管委会的违法行政行为造成了上诉人黄某甲等十九人的损害，但该损害客体比较特殊，既不能修复又不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的赔偿范围。因此，鉴于有违法就应承担责任的原则和上诉人黄某甲等十九人实际损害的事实，并根据当地风俗习惯与我省殡葬改革制度等因素，上诉人黄某甲等十九人请求支付祖坟迁移费合情合理，法院予以支持。但是上诉人黄某甲等19人请求赔偿25万元精神损害费的主张于法无据，法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第四目、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项、第五十八条的规定，判决：一、上诉人迳口管委会超越职权推平五座祖坟行为违法；二、上诉人迳口管委会在本判决发生法律效力之日起十日内支付人民币（略）元以补偿违法行为给上诉人黄某甲等十九人造成的损失；三、驳回上诉人黄某甲等人的其他诉讼请求。
上诉人黄某甲等十九人不服原判，提起上诉称：既然一审判决认定迳口管委会实施的行为违法，就应将赔偿额适当扩大以惩罚违法行为。我们请求的25万元远远不足以弥补违法行为造成的伤害。因此，请求二审法院撤销原审判决第三项内容，判令迳口管委会赔偿25万元给上诉人黄某甲等十九人；一、二审诉讼费由迳口管委会负担。
上诉人迳口管委会亦不服原判，提起上诉称：首先，黄某甲等十九人并不具备本案的原告诉讼主体资格。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条的规定，黄某甲等十九人应就其原告主体资格提供证据，即证明其是坟墓的所有者，具体某个坟墓归属某几个人占有。但黄某甲等十九人未提供任何坟墓归属证据。上诉人处理的是无主坟，与黄某甲等十九人无关，其不具有原告主体资格。其次，上诉人迳口管委会作为原审被告亦不适格，因为黄某甲等十九人在一审中亦无任何证据证明平整无主坟的行为是上诉人迳口管委会所为。再次，本案不属于行政纠纷，而是一般的民事纠纷。根据《广东省殡葬管理办法》第二十二条的规定，对于无主坟都是由用地单位进行平整或作迁走处理，没有任何法律法规规定对无主坟必须由某行政机关才能处理。因此，本案中的平整无主坟即使是上诉人迳口管委会所为，也不是行政行为，而是任何用地单位都可以为之的民事行为。另外，上诉人迳口管委会的行为不具有行政侵权性质。再次，原审判决上诉人迳口管委会补偿（略）元的标准缺乏法律和事实依据。目前，国家和本省对迁坟的补偿标准均无具体可供执行的依据，通常是各地根据当地实际情况制定符合当地生活水平的补偿标准。上诉人迳口管委会根据迳口经济区的坟墓成本价制定了水泥坟1500元、土坟500元、金顶100元的补偿标准，该标准已为其他迁坟户所接受。而原审判决补偿（略）元即每坟5000元的标准显然不符合实际情况，也无任何可操作的依据。另外，黄某甲等十九人请求赔偿则应承担损害事实的举证责任，否则就承担举证不能的法律后果。最后，原审判决认定上诉人迳口管委会行政行为违法并判决补偿（略）元，均未援引任何法律依据。综上所述，请求二审法院撤销原判，驳回黄某甲等十九人的诉讼请求。
经审查，诉讼双方当事人对原审查明的事实并无异议，本院依法予以确认。另外，上诉人迳口管委会在二审中提供的新证据因不符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定，本院不予接纳。
本院认为：因招商引资和建设开发的需要，上诉人迳口管委会经过佛山市国土局的批准，将其管理使用的佛山市迳口华侨经济管理区择善片国有土地出租给佛山高格肉类联合有限公司，并签订了租[99]X号《佛山市国有土地使用权租赁合同(择善片)》。上诉人迳口管委会根据国土部门批租的范围，就租赁地内的坟墓迁移问题于1999年9月30日发出了《迁坟公告》，告知了有关迁坟范围、期限和迁坟补偿等事项。该行为符合《广东省殡葬管理办法》第二十二条：“在国家建设征用的土地范围内的坟墓，用地单位应登报或张贴通告，通知坟主在限期内办理迁坟事宜，当地殡葬管理部门应予以协助。过期无人办理迁坟事宜的，按无主坟处理”的规定，由于在《迁坟公告》规定的期限内，无人对本案涉及的五座坟墓主张迁移事宜，则该坟墓应视为无主坟。对于无主坟的处理，并无法律法规明确授权某个行政部门处理，而上诉人迳口管委会作为具有综合行政职能的一级人民政府和该租赁地的管理使用者，将无主坟予以平整并不存在超越职权，也符合《广东省殡葬管理办法》第二十二条规定的精神。原审关于上诉人迳口管委会将五座坟墓推平的行为属于超越职权的认定不当，本院予以纠正。上诉人黄某甲等十九人认为迳口管委会推平的无主坟系其祖坟，故起诉迳口管委会的推坟行为并请求赔偿，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条第(一)项的规定，上诉人黄某请等十九人起诉行政机关的行政行为应承担其起诉符合法定条件的初步证明责任，但上诉人黄某请等十九人并无提供任何证据证明该无主坟系其祖坟，即不能证明迳口管委会的推坟行为与其存在行政法上的利害关系，因此上诉人黄某请等十九人不具备诉迳口管委会推坟行为的原告资格，对其起诉依法应予驳回。原审对上诉人黄某请等十九人的起诉进行实体审理不当，其判决应予撤销。综上所述，依照最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第(二)项、第七十九条第(一)项的规定，裁定如下：
一、撤销佛山市禅城区人民法院作出的(2003)佛城法行赔初字第X号行政判决书。
二、驳回上诉人黄某甲等十九人的起诉。
本案一、二审诉讼费共200元由上诉人黄某甲等十九人承担。
本裁定为终审裁定。
审判长余品图
审判员杨某芸
代理审判员周刚
二○○三年十二月十五日
书记员徐允贤
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