广东省珠海市香洲区人民法院
行政判决书
(2003)香行初字第X号
原告:曾某，男，汉族，1980年6月出生，河南省光山县人，现住（略），身份证号:（略）。
委托代理人:刘卫兵、黄某某，均为珠海市公职律师事务所律师。
被告:珠海市劳动和社会保障局。地址:珠海市X路X号。
法定代表人:陈某某，局长。
委托代理人:王天慈，广东华信达律师事务所律师。
第三人:珠海经济特区珠美高新技术发展有限公司。地址:珠海市X路。
法定代表人:符某甲，总经理。
委托代理人:张某某、符某乙，均为该公司员工。
原告曾某诉被告珠海市劳动和社会保障局工伤行政确认案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告曾某及其委托代理人刘卫兵与黄某某、被告的委托代理人王天慈、第三人的委托代理人张某某与符某乙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2003年4月10日，被告作出珠劳医不(2003)X号《不予受理决定书》，对原告的工伤认定申请作出不予受理的决定，原告对此不服而提起诉讼。
原告诉称:
“原告是珠海经济特区珠美高新技术发展有限公司员工，受派到深圳亚大塑料制品有限公司施工工地，涂刷钢结构防火涂料，在作业中从8米多高高空跌下，当场昏迷不醒，被送深圳宝安区福永医院救治，当天做了开颅手术，治疗期间一直昏迷，现急需做第二次手术，但由于用人单位珠海经济特区珠美高新技术发展有限公司不肯支付手术费及拖欠治疗费近肆万元，致使原告得不到继续治疗。在原告弟弟的帮助下，原告向被告提出工伤认定申请，被告2003年4月10日作出了《不予受理决定书》，以超过申请时效为由，对原告的申请不予受理。原告认为，被告不分具体情况，在原告昏迷并继续住院治疗的情况下，以原告申请超过时效为由，不予受理，是认定事实和适用法律错误，根据我国《行政诉讼法》第十一条、第十七条的规定，望依法撤销被告的珠劳医不(2003)X号《不予受理决定书》；判令被告对原告伤情作出工伤认定。”
被告辩称:
“一、被告所作出具体行政行为符某事实。根据相关证据证实，原告发生工伤时间是在2002年8月31日9时20分左右，但是直到2003年4月8日才向被告提出工伤认定申请，早已超过三十日，已超过法律规定的申请时效，因此被告作出不予受理的决定是符某事实的。二、被告作出具体行政行为符某法律、法规。劳动部劳部发(1996)X号《企业职工工伤保险试行办法》第十条第二款明确规定工伤职工或其亲属应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请，遇有特殊情况，申请期限可以延长至三十日。被告正是根据这一规定，作出不予受理决定书。因此，该具体行政行为符某法律、法规。三、被告所作出具体行政行为程序合法。被告自2003年4月8日收到原告之工伤认定申请后，在七日内即2003年4月10日作出不予受理决定书，且于4月11日已送达原告，并明文告知其此后的努力途径，因此被告作出该具体行政行为程序也完全合法。综上所述，被告所作出之具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持，请求法院驳回原告之全部诉讼请求。”
第三人述称:
我方同意被告的观点。
庭审中，原告、被告及第三人对原告曾某致伤的时间、地点、致伤的原因，以及申请工伤认定的时间、被告具体行政行为的程序等均不持异议。但原告对被告作出不予受理决定书所适用的法律提出质疑，主张:1、《试行办法》第十条是指企业或职工向劳动保障部门提出工伤报告和工伤保险待遇申请的时间要求，而不是申请工伤认定的时间。2、劳动部办公厅(2001)X号函和(2002)X号函，是对《试行办法》第十条第二款规定“十五日”、“三十日”不是申请工伤保险待遇的时效的答复，回答了关于工伤认定和工伤保险待遇申请时效问题。3、《广东省社会工伤保险条例》第十二条规定申请工伤保险待遇时效为1年，其效力高于劳动部《试行办法》。4、2003年4月27日公布的《工伤保险条例》第十七条第二款规定了申请工伤认定的时效为1年，说明劳动部此前关于工伤认定时效“暂未规定”是一致的。5、《民法通则》规定公民人身伤害赔偿主张权利时效为1年，与《工伤保险条例》规定申请工伤认定时效为1年，立法精神是一致的。被告对原告的质疑予以驳辩，主张:1、被告作出的具体行政行为符某法律法规的规定，到目前为止，我国对工伤职工的工伤认定申请时效，都是按《试行办法》第十条的规定执行的，即工伤认定申请是有时效的，这一规章至今未被废止仍然有效。2、《广东省社会工伤保险条例》没有规定个人申报工伤认定可在1年内。3、(2001)X号、(2002)X号函，是劳动部办公厅的答复函，效力小于部门规章，原告错误理解了部门规章与行政部门内部答复的关系。4、《工伤保险条例》2003年4月27日公布，现在还未施行，被告对原告的工伤认定已经于2003年4月10日完成，被告已作出了不予受理决定书，所以不能适用该条例第六十四条的规定。
本院认为:
——劳动部办公厅《关于处理工伤争议有关问题的复函》，即劳办发[1996]X号文中，其确有“目前劳动行政部门对受理劳动者工伤申诉没有时效规定”的提法，但该文的落款时间是1996年2月13日。而劳动部办公厅《关于工伤认定等问题的请示》的复函，即劳办发[1997]X号文，该文又答复称:“劳动部办公厅1996年2月13日发出的《关于处理工伤争议有关问题的复函》(劳办发[1996]X号)指出:‘现在认定工伤的法律和政策依据是《中华人民共和国劳动保险条例》、《中华人民共和国劳动保险条例实施细则》和全国总工会《劳动保险问题解答》等规定’。我部1996年8月12日发布了《企业职工工伤保险试行办法》(劳部发[1996]X号，以下简称《试行办法》)，《试行办法》第八条至第十二条对工伤范围和认定的程序作了新规范。因此，目前认定工伤的政策应依照《试行办法》和《劳动保险条例》等文件的有关规定执行。”该X号文的落款时间是1997年6月6日，X号文除了明确答复《试行办法》第八条至第十二条是对工伤范围和认定程序作出了新规定而非对工伤保险待遇申请的范围和认定程序作出了新规定外，也已明确规定了工伤认定申请有时效的规定。《试行办法》与劳办发[1997]X号文，其时间均于劳办发[1996]X号文之后，故X号文已被《试行办法》与X号文所修正或否定。
——工伤认定申请是否有期限《试行办法》第十条是否规定了工伤认定申请的期限根据该条第一款规定:“企业应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤报告。”这一规定已经明确了企业申报工伤认定是有期限的，这应是不存争议的。但第十条第二款是否规定了职工自己申报工伤认定也有期限(即十五日或特殊情况延至三十日)回答应是肯定的。尽管该款规定“十五日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请”，从字面上看，规定的确是“提出工伤保险待遇申请”而非“工伤认定申请”，但是，我们不应忽略，《试行办法》共有十章，其第二章的小标题是“工伤范围及其认定”，其第四章的小标题才是“工伤保险待遇”。既然第二章的小标题冠以“工伤范围及其认定”，那么，在这一章中，其规定的内容，其设定的程序，便应是有关工伤的范围及其认定，而不应是“工伤保险待遇申请”或其他。何以为证
——《试行办法》第十条第一款规定:“企业应当自工伤事故发生之日或职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤报告。”此款表述为“提出工伤报告”，与“题”(小标题)相符。第二款表述为:“工伤职工或其亲属应当自工伤事故发生之日或者职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请。遇有特殊情况，申请期限可延长至三十日。”前款为“提出工伤报告”，此款表述为“工伤保险待遇申请”，前后矛盾，令人费解。该条第三、四款也均表述为“工伤保险待遇申请”，委实令人无所适从。第十一条同样存在概念相混的情形，比如其第一款规定:“劳动行政部门接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当在七日内作出是否认定工伤的决定。”此款除了规定企业的申请报告与职工的申请形式及内容不同外，又出现矛盾之处。既然劳动行政部门收到的是“职工工伤保险待遇申请”，但却要作出“是否认定工伤的决定”，这不是“答非所问”又是什么这也说明上述的多处“职工工伤保险待遇申请”实际上均是“职工工伤认定申请”之误(笔误或意误，皆不得而知)。该条第二款表述为“认定工伤应当根据以下材料”，此处又回归正题，即围绕第二章“工伤范围及其认定”的主题，阐述了“工伤认定申请”而非“工伤保险待遇申请”，尽管该款第(一)项又表述为“职工的工伤保险待遇申请”，然而该条第三款还是表述为“工伤认定的决定应当以书面形式通知申请人和企业。”该款同样没有表述为“工伤保险待遇的决定”，其再一次证明，《试行办法》第二章“工伤范围及其认定”的立法精神，其规定的范围与程序皆为“工伤认定”而绝非“工伤保险待遇”，其第十、十一条中几处出现的“工伤保险待遇申请”，是对“工伤认定申请”的混用，不会是立法者的真正意思表示。当然第十、十一条中出现的这种情形，难免给人以“文不对题”、“词不达意”之嫌，这也是《试行办法》实施后，理论界与实务界对其理解产生歧义、深感难于操作的原因；也是2003年4月27日公布的法规《工伤保险条例》急于出台、并作明显修改的动因。
——从《试行办法》与《工伤保险条例》看，工伤保险待遇是不需要申请的，或者说至少不需要由职工直接向劳动行政部门申请，从这两部法中各自的“工伤保险待遇”一章里，均可窥见，其全章基本上皆在规定医疗保险待遇、伤残待遇和工亡待遇的项目与标准等问题，根本没有任何条文规定工伤保险待遇要经申请。如果说“工伤保险待遇”需要申请，那必定是如此情形:一是单位向劳动行政部门报告职工工伤后获得确认，单位以此为据向劳动保险机构申请工伤保险待遇，而不应是由职工直接向劳动保险机构申请工伤保险待遇；二是当单位不为职工缴交保险费或不在有效期内向劳动保险机构申请工伤保险待遇、职工工伤的保险待遇须由单位支付时，要由职工提出工伤保险待遇申请，但此时职工的工伤保险待遇申请不是向劳动保险机构直接提出，而是向单位提出(因此时工伤保险待遇的支付由单位自己承担)。如果工伤职工及其亲属在处理工伤保险待遇时与用人单位发生争议，即可按劳动争议处理的有关规定办理，对此，《试行办法》第五十五条已作了规定。至于即将施行的《工伤保险条例》将单位申报工伤认定的时间从15天延至30天，职工申报时间延至1年，这是根据多年实践得出的结论，也是立法者出于保护工伤职工这一弱势群体中的每一个体的考虑而作出的规定，但谁也没有理由将《广东省社会工伤保险条例》中规定企业申领工伤保险待遇的期限为1年与《工伤保险条例》中规定的工伤认定申请的期限为1年予以等同，或者以此两条例中的一年期限规定去互为论据、彼此印证，更不应以此推断出工伤职工申请工伤认定没有期限或最长为一年。因为，那除了其彼此间缺乏同比性外，其最终的证明力是苍白的。
——鉴于《试行办法》中某些条文在实践中日显滞后，逐渐不能适应市场经济体制改革的需要，尤其是针对《试行办法》在执行中存在的对工伤范围界定不清、工伤认定程序不够完善等问题，2003年4月27日，在《试行办法》的实践基础上，国务院制订、公布了《工伤保险条例》，对应当认定为工伤的情形以及工伤认定的申请、受理等程序作出较全面的规范，使工伤认定在实务中更具操作性。毋庸置疑，只要将《试行办法》与《工伤保险条例》作一比较，便会发现，前者第二章“工伤范围及其认定”第十、十一条中几处出现“工伤保险待遇申请”，在后者第三章“工伤认定”中，已全部删除，不再出现，并全部代之以“工伤认定”，很好地还法条以概念明晰的本来面目。这也充分证明，立法者已意识到《试行办法》第十、十一条中存在的文不对题、概念混用问题，故在《工伤保险条例》第十七条中，一律表述为“提出工伤认定申请”。又比如，在《试行办法》第十一条第二款规定，认定工伤应当根据以下材料:其第(一)项为“职工的工伤保险待遇申请”，而《工伤保险条例》第十八条第一款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料:其第(一)项为“工伤认定申请表”。《工伤保险条例》作如此修改，绝非偶然。经此两相比较，何正何误，孰优孰劣，自见分晓。
——劳动和社会保障部办公厅2001年12月3日，在给大连市劳动局关于工伤认定时效问题的答复，即劳社厅函(2001)X号，复函称:“《试行办法》第十一条:‘劳动行政部门在接到企业的工伤报告或职工的工伤保险待遇申请后，应当组织工伤保险经办机构进行调查取证，在7日内作出是否认定为工伤的决定。特殊情况下可以延长，但不得超过三十日’的规定，是对劳动保障行政部门工伤认定工作的时间要求，而不是劳动保障部门受理工伤的时效”。这一解释没有错，因为，劳动行政部门受理工伤认定的时效在《试行办法》第十条中已明确规定:单位申报工伤认定的时间是十五天，职工提出工伤认定申请的时间最长不超过三十天。同时，此复函实际上也明确指出了第十条中的“工伤保险待遇申请”应为“工伤认定申请”，否则，其复函即应将“是对劳动保障行政部门工伤认定工作的时间要求”改为“是对劳动保障行政部门工伤保险待遇申请认定工作的时间要求”。2002年4月22日，劳动和社会保障部办公厅在给陕西省劳动和社会保障厅关于工伤认定和工伤保险待遇问题的复函，即劳社厅函(2002)X号文，函称:“《试行办法》第十条规定:‘工伤职工或亲属应当自工伤事故发生之日或职业病确诊之日起，十五日内向当地劳动行政部门提出工伤保险待遇申请。遇有特殊情况，申请期限可以延长至三十日’。这里的‘十五日’、‘三十日’的期限规定不是申请工伤保险待遇的时效”。复函中认为“十五日”与“三十日”的期限规定不是申请工伤保险待遇的时效，这一回复更属正确。因为，从《试行办法》第二章的题目与第十条的立法原意看，的确指的不是“申请工伤保险待遇的时效”，但其真正含义又是什么呢或许出于某种因素的考虑，复函在此没有明确答复，而是欲言又止，仍然令人困惑。从复函的言下之意，按第十条的立法精神，此处的答案只有一个，那就是“十五日”与“三十日”的期限规定不是申请工伤保险待遇的时效，而应是“申请工伤认定的时效”。客观说，《试行办法》第十、十一条的立法原意是清楚的，但其文字表述是欠妥的，概念使用是相混的。由于《试行办法》至今未被废止，故其依然有效，应当适用。但是，对其有关条文，应当在不背离立法原意的原则下，正确全面地理解，而不应仅从字面上作机械、孤立地阐释。
——《广东省社会工伤保险条例》，是一部较具操作性的地方法规。其成功之处在于:强制性规定企业必须为职工缴交工伤保险费，否则将对该企业及其法定代表人予以处罚，并且当发生工伤事故时，职工的工伤保险待遇由企业负责支付。而当企业为职工缴交了工伤保险费，职工被确定为工伤后，企业即可按工伤待遇标准申请社会保险机构支付保费而不必由企业承担。这样，当职工致伤后，企业自然会主动向劳动行政部门申报工伤认定。并且，该条例第九条还规定，职工致伤后单位应在15日内申报工伤，逾期不报告的，由单位负责按本条例规定的待遇标准支付工伤费用。条例将权利义务与企业利益联系在一起，促使企业在职工工伤发生时，主动申报，而不用职工自己申报。或者说，该条例没有规定职工发生工伤事故后须由职工自己申请工伤认定。条例只在第九条规定，职工发生工伤事故，单位要在15日内向社会保险部门报送工伤报告书，当职工被认定为工伤后，该条例第十二条规定，职工所在单位可在1年内申领工伤保险待遇。注意，此处表述为“申领”而非“申请”，即是说，此前职工已被确认为工伤，单位只需依“工伤保险待遇”的具体规定，照套“标准”，然后向社会保险机构领取工伤保险费。那种认为该条例是规定职工申请工伤认定的期限为一年的观点，是对该条例第九、十二条的误解。
——工伤职工申请工伤认定是工伤职工的一项基本权利，是工伤职工获得工伤保险待遇的前提。换言之，工伤认定是工伤保险待遇支付的前提条件。倘若如原告所言，工伤保险待遇申请是有期限的，而工伤认定申请没有期限，那么，以本案为例，原告2002年8月31日致伤，其工伤保险待遇申请的期限最长应在一个月内，原告也假如在此期限内申请，并得到劳动行政部门的认定，获得享受工伤保险待遇。同样，按原告观点，工伤认定没有期限或最长可延至一年，如原告2002年8月31日致伤后，现在才申请工伤认定，但劳动行政部门受理后，经审查，认为原告不具备工伤条件，作出不属工伤的决定，如此一来，原告即因不属工伤而不能享受先前确认的工伤保险待遇，那么，此前劳动行政部门为原告所作的工伤保险待遇决定岂不失去意义原告先前的工伤保险待遇申请也成了瞎忙空欢喜。总之，依程序，按常理，应先有工伤认定，后方有享受工伤保险待遇，而不能相反。另者，因工伤保险待遇的范围广、项目多，不管职工还是劳动行政部门，是很难在15至30天内确定的。尤其是，既然是工伤，一般伤势较重，治疗时间多半超过半月以至一月，此时要计算保险待遇，可能治疗还未结束，伤残还未定级，无法按工伤保险待遇标准申请、核定。只有待治疗结束后，根据伤残等级及治疗费用等支出，一起计算数额，一并申请，经社保行政机构一并审核确定。故法律规定工伤待遇申领的期限为1年，是符某客观实际的。而致伤职工是否属工伤，按《试行办法》的规定即在工作时间、地点、因工作原因而致伤的情况，职工或单位是能够在半个月或一个月内大体确定、提出申请的，这同样也是符某客观实际的。这也进一步证明，职工的工伤认定申请是有期限的，一般情况下企业和职工的申请期限为十五日，遇有特殊情况，职工的申请期限可延至三十日。
——《工伤保险条例》于2003月4月27日公布，其第六十四条规定:“┅┅本条例施行前已受到事故伤害或者患职业病的职工尚未完成工伤认定的，依照本条例的规定执行。”原告2002年8月31日致伤，2003年4月9日向被告申报《工伤认定申请书》，被告于2003年4月10日作出不予受理决定书。原告对该决定书不服而提起诉讼，即原告以该决定为诉讼标的提起诉讼。而该诉讼标的即为被告的具体行政行为，被告已在该具体行政行为中对原告工伤认定申请作出不予受理的决定，被告的具体行政行为已经结束，也即原告已完成工伤认定，且认定时间在该条例公布的2003年4月27日之前，故原告的工伤认定申请不适用该条例第六十四条的规定。
综上，原告提出的工伤职工申请工伤认定没有时效或申请时效为一年的主张，本院不予采纳。被告以原告的工伤认定申请超过法定时效为由而作出不予受理的决定，适用法律正确，本院予以支持。
为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条第(三)项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判决如下:
驳回原告曾某的诉讼请求。
案件受理费人民币100元，由原告曾某负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状一式四份，上诉于广东省珠海市中级人民法院。
审判长陈某法
审判员冯丽萍
审判员游永威
二00三年八月十一日
书记员纪畅潼
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